交通运输部、公安部、安全生产监督总局、工业和信息化部关于加强道路运输车辆动态监管工作的通知

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审计署办公厅


审计署办公厅关于规范公文处理工作提高公文质量的通知

　　　　　　　　　　　　（审办办发[2003]151号）

各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），署机关各单位、各特派员办事处、各派出审计局：
　　公文是各级审计机关依法行政、履行审计监督职责的重要载体和工具，公文处理是一项严肃的工作。为了规范审计机关的公文处理工作，保证公文质量，审计署制定过一系列规章制度，多数单位认真贯彻执行，公文处理工作总体是比较好的。但是一个时期以来，一些单位违反公文处理规则，文件质量不高的情况屡有发生，对工作产生不良影响，应予认真纠正。
　　一、当前公文处理工作中存在的主要问题
　　（一）党政工作行文混淆。公文处理应当遵循党政分开的原则，但是有些特派员办事处却以特派办的名义、使用行政公文向审计署报送应当向审计署党组请示、报告的工作。
　　（二）权力主体不明，行文关系错误。审计署或审计署党组是接受特派员办事处和地方审计机关请示、报告事项的领导机关。但是一些特派员办事处和地方审计机关却向审计署的厅、司、局行文发函，请示、报告工作。也有些特派员办事处和地方审计机关的内设部门，以处室的名义向署的业务主管部门行文，请示、报告本应以机关名义向审计署请示、报告的工作。
　　（三）“一把手”未履行签发上行文件的职责。行政机关实行首长负责制，上报审计署的文件应当由审计机关的“一把手”签发。但是有些审计机关上报审计署的文件，却是“一把手”在岗的情况下由副职签发的，有些单位甚至授权非领导职务人员签发上行文件。
　　（四）违规报送文件。有些审计机关绕开正常管理渠道，把本来应该上报审计署的文件直接寄送给审计署的业务主管司局、处室甚至个人。
　　（五）越级报送文件。按照法定管辖权限，审计署只接受省级审计机关上报的文件。但是有些市（地）、县级审计机关越级向审计署报送文件。
　　（六）错用文种。以“函”或“会议纪要”代替“请示”、“报告”；“请示”、“报告”不分，用“报告”请示工作，或者在“报告”中夹带请示事项。
　　（七）错用文件格式。主要是用文件的格式发函，混用上行文件与下行文件的格式，个别单位报署的文件和简报没有套红印制。
　　（八）数、量词等使用不规范。在同一份文件里“万元”、“元”混合使用，有的缺少单位名称“元”；人民币和其他币种数字同时出现未加区别和明确；涉及到同一单位或个人的称呼前后不一致。
　　（九）粗枝大叶。在一些审计机关的文件中，文字、标点、语句、逻辑错误时有发生；涉密文件不标注秘密等级；文件内层次序号不规范、不连贯，同一层次的标题字型字号不一致；引用文件未注明发文字号；上报审计署的文件主送单位空缺；文件不加盖印章。
　　（十）印发不合规。一些单位的文件排版不符合行政机关公文格式的国家标准，缮印不清晰，文面有污染，装订出现颠倒、重复、遗漏、白页，折叠切裁不整齐；有的单位不按照审计署规定的份数报送文件。
　　一份文件从起草到发出要经过一系列工作环节，它代表了一个单位的整体面貌和工作水平。上述问题的存在，反映了一些审计机关不注重学习，不懂得或不遵守机关工作规矩，对公文工作的重要性认识不到位，制度不落实，工作标准不高，要求不严，作风浮躁。这些违反行文规则的行为直接妨碍审计机关的工作秩序，影响工作质量和工作作风，危害是严重的。对此，各单位应引起高度重视。
　　二、规范公文工作提高公文质量的几点要求
　　（一）审计机关各级领导要从依法行政的高度认识公文处理工作的重要性，组织全体人员重温国务院和审计署关于公文处理工作的规章制度，坚决纠正不守规矩、不讲程序、不负责任的现象，自觉遵守公文处理规则，努力提高公文质量。
　　（二）对照国务院和审计署制定的规章制度，对本单位的公文处理工作认真进行一次自查，找出问题，分析原因，完善制度和措施，落实责任到人。
　　（三）我厅将于明年二季度，通过审计机关远程通信渠道进行公文处理工作培训。届时各单位应按要求积极参加，精心组织，保证效果。
　　（四）我厅今后将加强对各单位公文处理工作和公文质量的检查指导，对违反公文处理规则和公文质量问题突出的情况予以通报批评。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二00三年十二月十六日



浅析影响公诉活动的八类公安侦查缺陷

郭富选、景宝峰、李旺城


公安侦查缺陷是指在公诉案件侦查过程中，侦查人员由于主、客观上的原因，在收集证据、查明案情上存在的失误或遗漏。由于当前公安侦查活动存在的缺陷，造成不少案件因事实、证据问题反复退补，降低了诉讼效率，增加了诉讼成本，更严重的是导致诉讼当事人的合法权益无法得到保护，破坏了司法的公平正义。我们拟从提出影响公诉活动的八类公安侦查缺陷入手，分析其缺陷的成因及纠正对策。
一、公安侦查存在之缺陷
缺陷一：同一侦查人员在同一时间段讯问不同犯罪嫌疑人。
笔者在一案的办理中发现，在公安讯问笔录上竟显示出同一侦查人员在同一时间段内讯问不同的犯罪嫌疑人，其违反了我国《刑事诉讼法》第91条规定[1]。出现此问题的原因有二，一是记录人疏忽大意填错了时间，二是确因人员有限而导致一人在同一时间交替讯问二名犯罪嫌疑人。当这样的证据同时出示时，给人的第一印象就是一名侦查人员办案，造成的后果轻则是法庭上的被动，重则是证据的不被采用，倘若该证据是有罪证据的话，后果就更不堪设想了。
缺陷二：侦查人员应回避而未回避。
笔者曾经办理过一起故意伤害案，该伤害案发生在某派出所内，民警王某正值案发现场，目睹了案发的全过程，具备了担当证人的资格，他本不该再行使对此案的侦查职能，但他后来作为委托人委托某鉴定机关对该案被害人和犯罪嫌疑人作了伤情鉴定，并向其他办案人员提供了证言。其行为违反了《刑事诉讼法》第28条第3项的规定[2]，应该回避而未回避。因为证人具有不可替代性，办案人员事前既已了解案情，就有向公安司法机关作证的义务，成为案件的证人。在同一案件中，既作证人又作侦查人员，就容易先入为主，主观臆断，不利于客观全面地收集和分析判断证据，进而影响正确认定案件实事、公正处理案件。
缺陷三：证人担任保证人。
笔者在办理王某交通肇事一案中，经审查发现王某交通肇事后电话通知其外甥高某，并由高某驾车将王某带至交通部门。后来，王某被公安机关决定取保候审，同时准许了由高某担任王某的保证人，其做法违反了《刑事诉讼法》第54条的保证人必须与本案无牵连之规定。我们经审查认为，王某的该行为依法应认定为自首，那么高某就应该以证人的身份向司法机关作证。为此，具有证人身份的高某再担任王某的保证人是欠妥的。
缺陷四：侦查实验程序不合法。
公安机关在办理一起交通肇事案件中为了查明事故双方的责任，进行了侦查实验，但卷里无公安局长批准材料，其行为违反了《刑事诉讼法》第108条规定[3]。虽然侦查实验的结果可能是真实的，但由于没有履行批准程序，承办人将案件退回了公安机关。因为侦查实验是一种再现曾经发生过的侦查手段，为与过去发生过的事情达到最大限度地相同，必须保证侦查实验过程中的程序合法，其中重要的条件之一就是严格履行批准手续。
缺陷五：扣押赃物、赃款不出具正式的扣押清单。
某些公安侦查人员扣押了犯罪嫌疑人的款物后，不仅未出具正式的扣押物品清单，并且卷宗中也无任何反映，甚至于连一张白条也没有，其违反了《刑事诉讼法》第115条之规定[4]。法律如此规定的目的就是加强人民群众对公安机关扣押物品等工作的监督，防止某些侦查人员出现违法乱纪现象。所以扣押与案件有关的物品后，扣押机关必须出具详细、确实、正式的物品清单。
缺陷六：拘留时间延长不合法。
从笔者办案的实践看，凡对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施的案件，均经过了第一次延长，约百分之九十以上的都经过了第二次延长。由于现行有关司法解释均未对《刑事诉讼法》第69条[5]中规定的“特殊情况”予以规定，为此笔者不能确定公安机关的第一次延长是否合法，但对于约百分之九十的第二次延长，笔者认为有相当一部分是欠妥的。例如，有些案件为一人犯罪，犯罪嫌疑人的户籍所在地为北京市且为初犯。对此情况，拘留的羁押期限应该说并不需要延长至30日，但公安机关仍进行了第二次延长，很明显这是不符合我国《刑事诉讼法》规定的。
缺陷七：保证人保证和保证金保证两种方式共用。
我国《刑事诉讼法》第53条规定：人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者缴纳保证金。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部关于取保候审若干问题的规定》第四条更是明确指出：对同一犯罪嫌疑人、被告人决定取保候审的，不得同时使用保证人和保证金保证。本来由于上述法律和司法解释的明确规定，对同一犯罪嫌疑人来说，人保与钱保是不应该同时出现的，但笔者在办案中还是发现了该现象的存在。
缺陷八：犯罪嫌疑人的量刑材料不能及时送审。
笔者办理的一起盗窃案中，犯罪事实比较清楚、证据也确实充分，但就是仅仅由于缺乏犯罪嫌疑人的前科材料而不能公诉，导致案件二次退补。甚至有些问题还被被告人或其辩护人提出，造成公诉方被动。例如在一起妨害公务案件中，由于侦查机关取证不全面，只调取了有利于一方当事人的证人证言，而未调取有利于另一方当事人的证人证言，而被告人及其代理人在当庭提出此项要求，并要求新的证人出庭，导致庭审的延期审理，给公诉人造成很大被动。
二、导致侦查缺陷的原因
造成侦查机关在侦查过程中存在种种缺陷，主要有以下几个原因：
（一）部分侦查人员的法律素质不高，法律知识储备不足。
上述人保和钱保的共用以及侦查实验不经批准、应回避而不回避、由证人担任保证人的现象，笔者认为形成的主要原因就是有些侦查人员虽然认识到学法懂法的重要性，但知识储备明显不足。知识是素质的基础。侦查人员法律知识的多寡，决定着其有无成熟的法律心理和观念，对法和法律现象有无正确的看法和评价，同时也是能否依法办事的重要条件。多数侦查人员对有关法律法规内容的掌握还是比较准确的。但是有些侦查人员对法律知识的学习不深入，对有些重要问题的理解存在严重的偏差。
（二）部分侦查人员证据意识不强，固定收集证据的能力欠缺。
作为证据的收集和固定者，有些侦查人员证据意识提高明显滞后刑事诉讼发展的要求，突出表现在收集、固定证据的效率和质量难以满足控罪和庭审的需要。新的刑事诉讼法实行无罪推定的原则，注重对人权的保护，强调程序的合法性，对证据的要求很高，侦查机关应转变过去有罪推定的旧观念，改变过去以供求证、先供后证的重视口供的取证模式，突出对其它人证物证等直接证据的收集和固定，力争使每一起案件都形成一个完整的证据链条。上述拘留时间延长不合法的现象就表明了一些侦查人员的证据意识不强。犯罪嫌疑人在被抓获后不如实供述自己的全部罪行，不应该成为公安第二次延长拘留期限的理由。这就要求侦查人员打破以前的办案模式和办案理念，不要过度追求犯罪嫌疑人的口供。相反的，要在其他证据的调查和取得上多下功夫，用事实和其他证据来突破其心里防线，让犯罪嫌疑人主动交代。
（三）现行的公安侦查机关侦查体制不尽合理。
现行公安机关侦审部门合并的侦查体制在一定程度上影响了刑事诉讼。由于侦查部门的考核标准多局限于破案数量和逮捕犯罪嫌疑人的多少，这就使侦查人员常常满足于这两个标准，而对案件质量则考虑较少，办案重心明显倾向于检察机关审查批捕部门，因为其考核机制重点在于捕与不捕，而不在诉与不诉，更不管是否能提交审判，其是否是有罪和罪轻罪重的问题。不少侦查人员存在着只要检察机关批捕了就万事大吉，这样势必使预审业务中继续取证、补证、深挖余罪等诸多问题就变得毫无意义，削弱了打击犯罪的力度和准度。
（四）现行检察机关与侦查机关的定位存在缺陷。
根据刑事诉讼法的规定，侦查、审查起诉和审判分别由公检法三机关负责，但实质上却形成了以侦查为中心的诉讼结构。在这种结构下，检察机关承担着诉讼风险和后果，但却无权指挥侦查活动、影响证据的收集和固定，侦查人员拥有侦查权，收集、固定证据却不直接承受因证据不足而造成的败诉风险和后果。这种权利和责任的错位，必然造成侦查人员的注意力更多地放在破案和抓获犯罪嫌疑人，而对破案后及时、全面地收集、固定犯罪证据缺乏足够的内在动力，尤其是一些侦查人员对检察机关的退补意见往往拖拉、敷衍，甚至抵触、满不在乎。
（五）个别侦查人员维护犯罪嫌疑人权益的责任心不强。
个别侦查人员认为只要案件得以侦破，有证据能证实犯罪即可，而不是注重证据确实、充分，把案件办成铁案。代表国家力量的机关和个体力量的对比差异以及长期的办案经历，使一些侦查人员淡化了维护犯罪嫌疑人权益的意识。他们漠视甚至于毫不关心犯罪嫌疑人的正当权益，为了能“拿下”案件，他们为尽其所能达到自己的目的，从而采用一些非正当的手段、方法。这样对于采用从表面看来只是有“滥用”嫌疑的“延长拘留期限”手段更不足为奇了。
（六）公安机关警力不足。
由于社会分工进一步细化，公安工作也随之做出重大调整和变革，基层民警面临更大的压力。如：企业改制带来的下岗失业、劳资纠纷等不断引发的群体性事件，涉外经济、第三产业的迅猛发展使跨国经济纠纷增多，境内外流动人口的大量增加造成外口管理难度加大，犯罪行为的有组织化、国际化、隐蔽化、高科技化，使公安安全防范管理工作量大增等等。对公安工作而言，所有的具体工作都落在了基层民警身上。而当前我们国家警察的数量与迅速增加的刑事案件是不成比例的，为此警力不足、特别是刑事警察的力量不足，也是导致上述某些问题出现的因素之一，这也是我们必须理解的客观原因。
三、纠正公安侦查缺陷的对策
减少公安侦查缺陷，从而提高案件质量，在现阶段不可能一蹴而就，这既需要公安侦查机关增强证据意识，提高自身素质，也需要检察机关转变工作方式，加强与侦查机关的交流与沟通。笔者认为在实践中可以从以下几方面考虑：
（一）增强侦查人员的证据意识，提高侦查人员的取证能力。
通过开展专门的如何收集、固定证据的法律业务培训和定期观看庭审案例等方式，提高侦查人员以审判为中心的证据意识，通过提高侦查人员的证据意识，增强侦查人员按照庭审的要求收集、固定证据的能力。
（二）开展侦诉换位活动。
如侦诉控辩对抗赛、邀请侦查人员旁听庭审、业务研讨等，进行角色转换，实行换位思考，通过各种形式的交流活动，引导侦查人员从公诉的角度，从符合庭审需要的角度审视侦查活动，对如何收集和固定证据有更为明确的认识，减少侦查活动的盲目性、违法性，提高在侦查活动收集证据时的准确性和合法性。
（三）是建立依法适时介入、公诉引导侦查机制。
建立重、特大案件定期通报，对一些重大、疑难、复杂案件适时介入侦查活动，使整个侦查活动紧紧围绕公诉工作展开，就侦查方向、取证标准、法律适用等问题进行具体指导，提高侦查质量和效率。
（四）建立定期案件审理情况通报制度。
公诉部门与侦查部门定期对移送审查起诉的案件进行座谈，总结成功之处和教训，以便侦查工作的改进。
注释：
[1] 我国《刑事诉讼法》第91条规定，讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员进行。讯问的时候，侦查人员不得少于二人。
[2] 我国《刑事诉讼法》第28条规定：审判人员、检察人员、侦查人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避。