马鞍山市民政局关于印发《马鞍山市农村居民最低生活保障操作规程（试行）》的通知

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湖北省武汉市人民政府


武汉市土地储备管理办法


武汉市人民政府令 《武汉市土地储备管理办法》，已经2002年5月27日市人民政府第56次常务会议审议通过，现予公布，自2002年7月10日起施行。 　　　　　　　　　 　　　　　　　　　　　


　代市长　李宪生　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2002年6月10日


第一章 总则
第一条 为盘活存量土地资产，加强政府对城市土地供应的宏观调控，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规规定、结合本市实际、制定本办法。
第二条 本市行政区域范围内的土地储备管理，适用本办法。
第三条 本办法所称土地储备，是指土地储备机构依照本办法的规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征用的土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，合理配置土地资源的行为。
第四条 土地储备应当根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，统一规划、统一储备整理、统一供应。
第五条 市人民政府设立市土地资产经营管理委员会，负责统筹、协调、决定土地储备供应中的重大事项。
市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作监督管理。
市计划、经济、建设、财政、物价、规划、房产等部门应按照各自职责，做好土地储备的相关工作。
第六条 市土地整理储备供应中心具体承担江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区范围内土地储备供应的日常工作。
东西湖、汉南、蔡甸、江夏、黄陂、新洲区以及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区土地储备机构，具体承担本辖区土地储备供应的日常工作，并接受市土地整理储备供应中心的业务指导和监督。

第二章 土地储备
第七条 市土地行政主管部门应根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，制定土地储备计划，报市土地资产经营管理委员会批准后纳入国民经济和社会发展年度计划，由市土地整理储备供应中心具体组织实施。
（一）为社会公共利益需要由政府依法收回的土地；
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者在规定的时间内未申请续期或者申请续期未获批准被依法收回的国有土地；
（三）依法收回的荒芜、闲置的土地；
（四）依法没收的土地；
（五）改变原批准用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地；
（六）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨国有土地；
（七）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发、又不具备转让条件由土地使用者申请交回政府的土地；
（八）因实施城市规划需要由政府指令收购的土地；
（九）依法征用用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的新增建设用地；
（十）转让价格明显低于市场价格，政府行使优先购买权收购的土地；
（十一）无主土地；
（十二）其他需要进行储备的国有土地。
第九条 土地储备实行预报制度。凡符合本办法规定储备条件的国有土地，用地单位或其主管部门应提前向土地储备机构申报。
第十条 属本办法第八条规定的土地，政府依法收回、收购和征用后，由土地储备机构按照国家、本市有关法律、法规、规章和本办法的规定，对土地使用进行补偿并办理有关手续后，予以储备。
第十一条 土地收购补偿按以下方式确定：
（一）以出让方式取得的土地，根据土地剩余使用年限和土地使用者对土地的实际投入给予适当补偿；
（二）涉及城市房屋拆迁的，依据有关城市房屋拆迁法规、规章的规定给予补偿；
（三）政府行使优先购买权购买的土地，按照土地转让申报价格给予补偿。
第十二条 土地储备机构收购土地，按下列程序办理：
（一）申请收购：符合收购条件的国有土地，由土地使用权人向土地储备机构申请收购；
（二）权属核查：土地储备机构对申请人提供的土地的有情况进行实地调查和核实。
（三）确定规划条件：由规划行政主管部门根据批准的城市规划方案，提出储备地块的具体规划使用条件；
（四）方案报批：土地储备机构根据土地权属情况和规划使用条件，提出土地收购方案报土地行政主管部门审批。其中，涉及重大储备项目资金投入的，还须报市土地资产经营管理委员会讨论决定；
（五）签订协议：收购方案经批准后，由土地储备机构与原土地使用权人签订国有土地使用权收购协议；
（六）收购协议：土地储备机构根据国有土地使用权收购协议约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。实行土地置换的，进行差价结算；
（七）权属变更：土地储备机构和原土地使用权人按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用权人向土地储备机构交付土地和地上建（构）筑物。

第三章 储备土地前期开发整理与利用
第十三条 土地储备机构应当按照城市规划要求，对储备的土地进行前期开发整理，达到通水、通电、通路和场地平整等市政配套条件。
第十四条 储备土地开发整理涉及城市房屋拆迁的，土地储备机构应当负责拆迁，或者委托有拆迁资质的单位实施拆迁；成片开发需要拆迁的，也可由所在区人民政府组织拆迁。
第十五条 储备土地出让前，土地储备机构可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建（构）筑物出租、抵押、临时改变用途等方式加以利用。
储备土地出租、抵押或临时改变用途，土地储备机构应依法到有关部门办理相关审批或登记手续。

第四章 储备土地供应
第十六条 储备土地供应实行年度计划管理，纳入当年国民经济和社会发展计划。土地行政管理部门应当根据年度土地供应计划、土地储备计划和土地市场需求情况、制定储备土地供应计划。储备土地的供应应严格按照计划执行。
第十七条 储备土地供应必须坚持公开、公平、公正的原则，任何单位和个人不得干预。
第十八条 土地储备机构应当将土地供应信息以公告方式公布。公布内容包括拟供应土地位置、面积、用途、土地使用条件等。
第十九条 用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地，应当依法采取拍卖、招标、挂牌方式进行出让。
严格限制协议方式出让土地。因城市重大引资、投资确需以协议方式供应土地的，必须在地价评估基础上，经市土地资产经营管理委员会集体研究批准，并将协议结果予以公布。
第二十条 储备土地的供应，按下列程序办理：
（一）土地储备机构根据年度土地供应计划，确定拟供应土地地块；
（二）土地储备机构拟订储备土地供应方案，经土地行政主管部门审核后，报市土地资产经营管理委员会批准；
（三）根据已批准的土地供应方案，土地储备机构公开发布土地供应信息；
（四）依法采取拍卖、招标、挂牌或协议方式确定土地受让人；
（五）土地行政管部门与土地受让人签订国有土地使用权出让合同，土地受让人缴纳土地出让金，土地储备机构供应土地；
（六）土地受让人向土地行政主管部门申请办理土地登记发证等手续。
第二十一条 经批准以划拨方式使用储备土地的，用地单位须与土地储备机构签订储备土地开发补偿协议，按规定支付开发补偿费，凭缴费凭证向土地行政主管部门申领建设用地划拨决定书，并办理土地登记等手续。

第五章 土地储备资金
第二十二条 市、区人民政府建立土地储备专项资金。土地储备专项资金来源包括政府财政投入、土地收益和银行贷款等。
土地储备专项资金用于土地储备、开发整理、不得挪作他用。
第二十三条 土地出让收益（含开发补偿费）的收取办法，由市财政部门会同市土地部门拟订，按照审批权限报批后执行。

第六章 法律责任
第二十四条 按照本办法第八条规定应当纳入储备的土地，土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建（构）筑物的，有关部门不得为其办理相关审批和登记手续。
第二十五条 土地储备机构未按协议规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除改购协议，并按协议约定有追究原土地使用权人的违约责任。
第二十六条 原土地使用权人未按本办法规定交付土地及地上建（构）筑物的，或者在交付土地的同时，擅自处理其地上建（构）筑物的，土地储备机构有权要求原土地使用权人改正，并按协议约定追究原土地使用权人的违约责任。
第二十七条 用地单位在国有土地使用权出让合同签订后，未按本办法规定缴纳土地出让金，土地行政主管部门有权解除国有土地使用权出让合同，已交付的出让金不予返还。
第二十八条 有关当事人因土地收回、收购、储备发生纠纷的，可依法向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
第二十九条 政府有关部门和土地储备机构工作人员玩忽职守、滥用职权，给国家、集体造成重大损失和利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，由所在单位或监察部门依法给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则
第三十条 本办法中的具体应用问题由市土地行政主管部门负责解释。
第三十一条 本办法自2002年7月10日起施行。

　　　　　　　　　　　　　论行政诉讼起诉期限的适用范围
　　　　　　　　　　　　　　　　　　——以行政诉讼类型化为视角

　　　　　　　　　　　　　　　　作者：林俊盛


摘要: 行政诉讼的起诉期限是比照民法上的除斥期间和诉讼法上的上诉期间进行设计和变造的，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。起诉期限规定仅与行政诉讼中特定的诉讼类型相关，域外立法普遍针对行政机关作出的行政决定、命令规定了较民事普通诉讼时效短得多的行政撤销诉讼（司法审查）的普通起诉期限；而其他诉讼类型均未规定提起诉讼应当适用起诉期限的规定。我国现行立法关于起诉期限的规定具有撤销诉讼一体主义的特征，应从诉讼类型的角度完善起诉期限的规定。具体而言，撤销诉讼继续适用现行立法规定的起诉期限；由于拒绝行为产生的给付诉讼也应当适用起诉期限的规定，而消极不作为给付诉讼可以考虑适用公法上请求权的消灭时效（诉讼时效）或者权利失效制度予以规范；确认诉讼不需要规定起诉期限，而是通过诉的利益和确认诉讼的补充性规则防止原告滥用诉权。


行政相对人或者其他利害关系人认为具体行政行为侵害其合法权益向法院寻求司法救济，要求撤销具体行政行为，改变应该具体行政行为所形成的新的权利义务关系，恢复到原有的法律关系状态，则必须在法定期间内提起诉讼，而这个法定期间就是起诉期限。是否提起任何行政诉讼均应遵守起诉期限的规定呢?纵观世界各国的立法例和司法实践,上述问题的答案是否定的。起诉期限规定仅与行政诉讼中特定的诉讼类型相关，换言之，只是特定的诉讼类型如撤销诉讼和因拒绝决定而提起的给付诉讼才适用起诉期限规定。为何如此？本文拟从诉讼类型的角度出发，分析和探讨行政诉讼起诉期限的适用范围与适用对象问题，以求教于方家。

一、行政诉讼起诉期限的理论释义

时效是指一定的事实状态经过法定期间，产生一定法律效果的法律制度。时效本质上是法律对行为主体行使某些权利的一种时间上的限制。时效规范属于强制性法律规范，时效制度的目的在于维护法律安定性和社会秩序，体现了法治的基本要求。①［1］(P364-365）刑事、民事和行政三大诉讼中均有关于时效的规定，然而名称和长短各不相同。短期起诉期限的设置是各国行政诉讼的特色和客观需要。

（一）起诉期限的概念

关于起诉期限的概念，我国立法上没有明确规定，学者们见仁见智，有的称为起诉期限，有的称为诉讼时效，有的认为起诉期限也称诉讼时效。主要有以下几种观点：（1）起诉期限是不服具体行政行为的当事人有权请求人民法院保护其合法权益的法定期限［2］(P444）；（2）起诉期限也就是行政诉讼的诉讼时效，从诉讼时效开始起算多长时间原告都有权利提起诉讼，多长时间之外，即丧失起诉权利［3］(P626）；（3）起诉期限也称诉讼时效，是相对人起诉的有效时间［4］(P202）；（4）起诉期限也称诉讼时效，指公民、法人或其他组织对行政主体具体行政行为不服时，可以向法院提起行政诉讼，由人民法院受理并对具体行政行为进行合法性审查的法定期限。［5］(P252）

林莉红教授早期称之为诉讼时效②［6］(P164），后来修订为起诉期限，并将起诉期限的概念定义为：行政诉讼中的起诉期限是指当事人能够向法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限。超过了这一期限，则当事人丧失向法院提起行政诉讼的权利。［7］(P180）笔者赞同林教授修订后的称谓和定义。因为，毕竟行政诉讼中的起诉期限与民事诉讼中的诉讼时效虽然同属于广义的时效范畴，但两者之间还是存在诸多差异，为避免概念混同，宜使用后来修订的称谓。③［8］(P71）［9］从立法目的的角度看，起诉期限是法律规定的当事人不服某项行政决定时向法院请求给予司法救济的时间限制。起诉期限制度与刑事、民事诉讼中的时效制度一样，是法的公正相对性最突出的表现之一。④［10］(P34）［11］(P364-365）起诉期限制度作为时效制度中之一种,同样包含三方面的要素:（1）存在一种事实状态,即行政相对人不行使请求法院给予司法救济权利的事实状态;（2）该事实状态持续达一定时间,即不行使法律赋予的救济权利无间断地经过一定时间;（3）发生一定的法律后果,即起诉期限期间完成后,行政相对人丧失起诉权利,行政决定获得形式确定力即不可争力。

（二）行政诉讼起诉期限的性质

对于这个问题,据笔者了解,国内外学者很少作过较为详细的讨论,多数的著作和文章均没有关注到这个问题,少数的文章即使提及也是点到为止。笔者认为，行政诉讼的起诉期限是一种明显有别于民事诉讼时效（也称消灭时效）的时效制度。讨论起诉期限的性质问题，必然涉及到行政行为效力理论和法的安定性原则，因为设置撤销诉讼起诉期限的理论根据在于行政行为效力理论，而行政行为效力理论的理论根据在于法的安定性原则。

人类社会从原始进化到文明时代，制定法律、追求法治，目的在于维护和创造一个良好的社会环境，化解矛盾纠纷，实现公平正义，使人们的社会秩序井然，整个社会秩序平和稳定，法的安定性原则就是体现这种价值追求的一项法治的重要基本原则。法的安定性原则要求作为国家行为之一的行政行为不得被任意改变，要求行政行为所设定的权利义务关系能够持久地维持一种稳定的状态。从古希腊的苏格拉底⑤［12］(P271）到二战时期的德国著名法学家拉德布鲁赫（Gustav Radbruch）⑥［13］(P99-100），在法的安定性原则与公正性原则之关系上，历代法学家们虽然在表述上存在差异，而且在哪种原则的地位更为优越等方面意见也存在争议，但无不强调法的安定性的重要性。目前行政法学界对法的安定性原则观点基本一致，都认为法的安定性应当包括两方面要求:法律规范的安定性和法律秩序的安定性。法律规范的稳定性是指法律规范必须具有稳定性和持续性，只有法律规范具有稳定性和持续性，人们的行为才有所遵循，人们对自己的行为的法律效果才能够有较为明确的预见。而法律秩序的安定性则是指通过发挥法律的功能（如司法、行政执法中的法律适用）而形成的权利义务关系具有安全性、稳定性和持久性。⑦［14］(P227-228）

在现代，法的安定性原则不只是对制定法的要求，同时也涵盖所有的国家行为。国家行为作为国家权威意志的表达，都是法律秩序的内在组成部分。［15］(P117）作为国家行为表现形式之一且数量最多的行政行为，和作为国家行为的其他表现形式的司法判决一样，虽然不是严格的、形式意义上的由立法者颁布的法律，但它是“关于法律解释和法律适用的一种权威性宣告”，［16］(P100）司法判决和行政行为在一定程度上就具有与立法者创制之法类似的品质。［17］(P469-471）德国学者奥托·迈耶将行政行为定义为：“行政向人民就什么是个案中的法（所为）的高权宣示。”［18］(P97）只有行政行为的效力尽早地获得确定，具有不可争性，才能使行政行为所形成的新的社会秩序安定下来。行政行为作为法在具体特定事件中的表现，其确定力即为法的安定性原则在行政行为上的具体表现。虽然行政法学界历来对行政行为的效力内容有颇多争议，⑧［19］(P228）但对于行政行为具有确定力却有着一致的意见。行政行为的确定力是指行政行为具有不受改变的法律效力，包括形式确定力和实质确定力。叶必丰教授认为，诉讼法上对行政诉讼规定一定的时效，实际上是诉讼法针对行政行为的形式确定力所作的制度设计，换句话说，行政诉讼时效制度并不是行政行为形式确定力的根据，相反它是根据行政行为的形式确定力原理来设计的。［20］(P99-116）

根据法的安定性原则的要求和行政行为效力理论，行政决定一经作出便具有法律拘束力，行政决定所创设或者确认的权利义务关系推定成立，新的社会秩序推定形成，非经法定程序和有权机关不得改变。同时，“有权利必有救济”，根据权利救济理论、依法行政原则和法的公平正义原则的要求，为了防止违法行政行为侵害行政相对人的合法权益，法律必须为行政相对人设定必要的、有效的救济途径。法律规定行政相对人如果对行政机关作出的某项行政决定不服，可以在法定期限内向司法机关提起撤销诉讼，改变这种既成的新的权利义务关系，恢复到原来的秩序中去。但是，撤销诉讼的提起往往对行政行为的效率、法的安定性和法律秩序的稳定造成较大的影响，为了避免行政行为合法性的争议长时间悬而未决并因此妨碍公益，因此，对撤销诉讼的提起有必要设置合理的时间限制。大陆法系国家的行政诉讼脱胎于民事诉讼，虽然公法诉讼与私法诉讼在性质差别很大，但基本的原理相通。立法者借鉴民事诉讼形成之诉中撤销之诉⑨［21］(P4788）的除斥期间规定，设置了行政撤销诉讼的起诉期限。由于撤销诉讼在性质上属于形成之诉，行政相对人行使的是形成诉权，而行政诉讼与民事诉讼的基本原理是相通的，因此，借鉴民事诉讼中形成之诉对应除斥期间的制度安排，对某项行政决定提起撤销诉讼的法定期间也应当是除斥期间。［22］(P91）［23］(P1661）除斥期间是一种不变期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。

但是，各国的立法和司法实践表明，行政法中的除斥期间与民法中的除斥期间还是存在一些差别，比如行政诉讼超过起诉期限应当裁定驳回起诉或不予受理，属于程序法范畴；而民事诉讼超过除斥期间则是判决驳回诉讼请求，属于实体法范畴。两种时效制度为何会存在这种差别，原因何在？笔者至今尚未见过这方面的讨论文字。依笔者浅见，主要有三方面的原因：

（1）由于公法与私法规范之间的性质差异所致。依民法学通说，除斥期间是民事实体权利（形成权）的存续期间。由于民事诉讼处理的是民事主体之间的私法争议，除非法律另有起诉期间的规定，否则当事人随时可以提起诉讼请求维护其权益，法院不得以原告已经经过相当期间才提起诉讼不合法为由，裁定不予受理或者驳回起诉；纵使原告主张的实体权利已经超过诉讼时效或者除斥期间，也属于实体方面有无理由的问题，不属于丧失起诉权而导致其起诉不合法。而行政诉讼处理的是公法争议，虽然与民事诉讼目的基本相同，主要也是为原告公法上的权益提供救济，但两种诉讼仍存在本质上的差异。因为民事诉讼当事人相互间的争执原则上不涉及公益且与公权力的行使无关，而行政诉讼的被告即行政机关为代表公益进行诉讼，这种诉讼经常与行政行为的效率、法的安定性和法律秩序的稳定密切相关，为避免行政机关单方法律行为合法性的争议长时间悬而未决，客观上要求撤销诉讼起诉期间的设置应当比民事诉讼的消灭时效期间要尽量缩短。而且，在各国立法和司法实践中，往往干脆将撤销诉讼的起诉期限直接规定为起诉的合法性条件之一，［24］(P12）即作为程序要件处理，起到提高“起诉门槛”的作用。

（2）目前的行政法是一个实体规范和程序规范混杂在一起的混合体。与大陆法系许多国家都制定了抽象体系化的实体的民法典［25］(P21）的情况不同，由于行政法的实体权利和义务的复杂性、多样性，至今行政法学界仍没有能够从理论上、整体上对其进行抽象体系化，当今世界上没有哪一个国家能够像制定民法典那样制定出抽象体系化的实体的行政法典。目前世界各国制定的《行政诉讼法》、《行政程序法》等所谓的“程序法律”中，相当一部分的条文其实是实体法的规范。日本学者谷口安平认为：“程序法是实体法之母”，［26］(P7）这种判断反映了人类社会法律发展逐步演变的历史规律，也印证了行政法起步较晚的事实以及目前所处的发展阶段。

（3）起诉期限与司法程序中的上诉期限相类似。根据近现代国家权力分工的原理，各级行政机关依法行使行政权力，与司法机关一样，有权依法作出法律决定，行政决定与司法裁判在其内容的确定性和执行力上意义基本相同。行政相对人对行政决定不服起诉，法院依法对行政决定进行合法性审查，这种审查与在刑事、民事诉讼中，二审法院因当事人不服上诉之后，对一审裁判所进行的审查极为相似。如在英国，上级法院的调卷令，最初主要用于审查初级法院和治安法官的决定，后来扩大到一般行政机关的决定，即有监督权的法院可以命令低级法院或者行政机关把作出的决定移送到该院进行审查，如有越权情况可以撤销这个决定的全部或一部，或者命令作出决定的机关按照该院的指示加以改正。［27］(P235）［28］(P181）可见，当事人对行政机关的决定不服申请调卷令的行为，与当事人对初级法院的决定不服申请调卷令的行为，这两种行为应当说极具有相似性。在德国等大陆法系国家和地区，当事人未在上诉期限内提起上诉，一审裁判发生法律效力（裁判确定力）；而行政相对人未在法定起诉期限内提起诉讼，行政决定产生形式确定力（即不可争力），两者原理基本相同。近现代行政法学的核心概念“行政行为”一词，便是德国行政法学的鼻祖奥托·迈耶（Otto Mayer，1846-1924）自1895年以司法判决为蓝本，运用概念法学的方法提出的。因此，对比刑事、民事诉讼中上诉期限的规定，在明确告知救济途径和期限的情况下，世界各国和地区立法例规定的一个月到六个月的撤销诉讼普通起诉期限应当说是合理的。［29］(P364-365）因为刑事裁判所决定的当事人的权利通常比民事裁判、行政决定要重要得多，而刑事案件的上诉期限只有10天，如果行政决定中已经明确教示当事人救济事项，那么，给予当事人一个月以上的起诉期限或者申请行政复议的期限可以说已经比较充裕了。当然，起诉期限的适用比上诉期限要复杂得多，因为上诉期限的适用对象通常都是一审裁判文书中所列的当事人，法律文书已经依法向他们送达并告知上诉期间和上诉法院等事项，处理起来情况比较简单。而起诉期限所适用的对象除了法律文书所列的直接行政相对人外，还包括其他利害关系人，有些利害关系人可能在很长时间内都不知道行政决定已经作出，而且对外、对他们的权利义务产生实际影响等，因此，针对具体个案中不同的对象和情形，如何科学设计相应的起诉期限规定，以及如何正确地适用相关的规定，处理起来情况就要复杂得多。

根据上述分析，笔者认为行政诉讼的起诉期限是比照民法上的除斥期间和诉讼法上的上诉期间进行设计和变造的，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。也可称之为行政法的除斥期间（或不变期间）。起诉期限具有以下特征：（1）法定性，即什么条件下适用多长的起诉期限通常都由法律予以明确规定；（2）强制性，起诉期限作为广义上时效的一种，体现了法律规范强制性的特征；（3）程序性，起诉期限是行政诉讼起诉条件中的消极条件之一，如果当事人的起诉超过法定期限，法院将裁定驳回起诉或不予受理，在程序上终结诉讼；（4）不变性。如上所述，起诉期限属于行政法中的除斥期间，与民法中的除斥期间相类似，是一种不变期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。

（二）起诉期限与诉讼时效的区别和联系

起诉期限与民事诉讼时效相比较，虽然两者都设有一定的期间，且期间经过后都会对原告发生某种不利的诉讼后果，但起诉期限与诉讼时效存在较大的区别：（1）在法律性质上。起诉期限是起诉条件即诉的合法性要件，而诉讼时效则实体审理要件即诉求是否有理由的要件。（2）在适用对象上。起诉期限适用的是形成权，诉讼时效适用的是请求权。（3）在法院的审查阶段上。对于起诉期限，法院主要在起诉受理阶段进行审查，当然，在审理阶段也可以审查；对于诉讼时效，法院只能在实体审理阶段进行审查。（4）在法院能否依职权审查上。由于起诉期限起诉条件之一，在起诉受理阶段由于被告尚未参加到诉讼中来，因此，法院可以依职权主动审查原告的起诉是否超过了法定期限，即使受理之后仍可以主动审查;而诉讼时效由于发生的实体法上的效果，必须尊重当事人的意思自治，除非被告主张，法院不得主动审查和援用。（5）在证据方面。对于起诉期限，法院可以主动调查取证予以认定，被告也可以提出主张后举证证明；而诉讼时效则应由被告提出主张并举证证明。（6）在期间经过的处理上。原告在起诉期限届满后起诉的，法院可以裁定不予受理或在受理之后裁定驳回起诉;诉讼时效已过的，如果被告主张，法院须判决驳回原告的诉讼请求，如果被告没有主张的时效利益，则原告有胜诉的可能性。（7）在期间的可变性上。起诉期限为不变期间，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间，但任何情况下都不发生中断和中止的问题;而诉讼时效则是可变期间，原告不仅在特殊情况下可申请延长，而且时效可能因种种法定事由而中断或中止。

（三）起诉期限的法律效果

起诉期限制度对当事人行为的影响体现在三个方面：（1）规定时间或者期限的长度，起始点和终结点；（2）规定当事人的选择行为，当事人可以在法定期限内思考是否寻求司法保护，以及思考决定后可以采取的行为方式；（3）规定当事人选择行为的相应的法律后果。即起诉期限的效力，当事人未在法定期限内起诉的效力，起诉权消灭，起诉不符合起诉条件，裁定不予受理或者受理后经审查逾期起诉而裁定驳回起诉。法律通过行政诉讼中的起诉期限的规定，给当事人寻求司法救济设置一种时间限制，即当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。法治的本质是既维护社会的公平正义和良好的社会秩序，同时也充分尊重当事人的选择自由。如果法律在时间上已经给予行政相对人比较充分的考虑和选择机会，对行政相对人的选择自由给予了充分的尊重，而行政相对人在法律规定的这个特定的期间内没有提起诉讼，将依法承担不利的法律后果，即法律将取消其请求法院通过司法程序保护其权利的权利。

根据我国现行立法和司法解释的规定，如果行政相对人的起诉超过法定期限且无正当理由的，即产生以下法律后果:一方面，行政相对人由此丧失起诉权。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第41条规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉。可见，在我国行政诉讼中，当起诉期限届满后，行政相对人丧失的也是起诉权而不是胜诉权。这一点与我国民事诉讼中的诉讼时效和除斥期间均不同。在民事诉讼中，当事人超过诉讼时效或者除斥期间的，丧失的是胜诉权，而不是起诉权。胜诉权与起诉权分属于两个不同性质的法律范畴，前者属于实体法范畴，后者属于程序法范畴。另一方面，在行政相对人不履行行政决定所确定的义务的情况下，即可被强制执行。包括:行政机关依法自行强制执行;行政机关申请人民法院强制执行;行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人依法申请人民法院执行。