第十届全国人民代表大会第一次会议关于2002年国民经济和社会发展计划执行情况与2003年国民经济和社会发展计划的决议

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共青团中央


中青发[2001]21号


共青团中央关于进一步加强民族地区青少年爱国主义教育工作的意见
（2001年8月10日）



　　我国是一个统一的多民族国家。爱国主义历来是动员和鼓舞全国各族人民团结奋斗的一面旗帜，是推动我国社会历史前进的巨大力量，是各族人民共同的精神支柱。加强民族地区青少年爱国主义教育，是一项关系国家前途命运的重要工作。各级团组织要按照党中央的要求，进一步贯彻落实《爱国主义教育实施纲要》精神，以高度的责任感、紧迫感切实抓好民族地区青少年爱国主义教育工作。

　　一、高度重视民族地区青少年爱国主义教育工作

　　1．充分认识加强民族地区青少年爱国主义教育的重要性。民族地区青少年担负着今后民族地区建设和发展的重任，他们的思想政治状况和精神面貌，与民族地区的未来、祖国的前途紧密联系在一起。现在一些民族地区反分裂斗争形势严峻，这些地区青少年处在反分裂斗争的前沿，是境内外民族分裂势力和宗教极端势力重点争夺的对象。进一步加强民族地区青少年爱国主义教育工作，对于维护祖国统一和民族团结，促进各民族共同繁荣，维护改革、发展、稳定的大局，具有重要的意义。各级团组织要从事关国家长治久安和中华民族伟大复兴的战略高度，充分认识加强民族地区青少年爱国主义教育的重要性，高度重视并扎实推进民族地区青少年爱国主义教育工作。

　　2．加强民族地区青少年爱国主义教育是全团的共同任务，民族地区团组织更要作为首要任务。民族地区团的工作要把加强青少年爱国主义教育放在突出的位置，作为一条主线贯穿在全部工作中。这是民族地区共青团工作服务大局、服务党政中心工作的体现。要围绕青少年爱国主义教育来设计工作，开展工作，采取措施，努力使爱国主义教育落实到实处，见到实效。

　　3．进一步加强民族地区青少年爱国主义教育要以邓小平理论为指导，按照江泽民同志“三个代表”重要思想的要求，坚持重在建设的方针，加强针对性、实效性、主动性和时代感，把广大青少年培养成为坚定的爱国者，把各族青少年的爱国热情引导和凝聚到建设有中国特色社会主义伟大事业上来，引导和凝聚到为祖国的统一、繁荣和富强作贡献上来，团结和带领各族青少年积极促进民族地区共同发展和繁荣，为实现我国新世纪发展的宏伟目标努力奋斗。

　　二、广泛开展丰富多采的爱国主义主题宣传教育活动

　　4．开展主题宣传教育活动，是共青团的传统和优势，是对青少年进行爱国主义教育的有效途径。各级团组织要针对民族地区青少年的特点，围绕爱国主义教育的内容，结合历史和现实生活中的重大题材，设计主题鲜明、形式活泼、为青少年喜闻乐见的爱国主义主题宣传教育活动，精心组织实施，在青少年中大力营造氛围，激发青少年的爱国热情，帮助各族青少年牢固树立正确的国家观、民族观、宗教观。

　　5．大力加强中华民族悠久历史和优秀传统文化教育。通过教育活动，帮助民族地区各族青少年了解中华民族自强不息、百折不挠的发展历程，了解各民族共同创造中华民族历史的事实，了解各族人民在创造灿烂中华文明的过程中形成的具有强大生命力的传统文化，了解中华民族崇高的民族精神、民族气节和优良道德，了解中华民族对人类文明的卓越贡献，了解各民族在漫长的历史长河中逐步形成的不可分割的血肉联系，从而增强他们对中华民族和伟大祖国的认同感和归属感，增强他们作为中华民族大家庭一员和作为中国人的自信心和自豪感。

　　6．大力加强党的基本路线和社会主义现代化建设成就教育。用党的十一届三中全会以来改革开放和现代化建设的巨大成就教育、鼓舞青少年，用民族地区的进步与发展和国家的巨大变化教育、鼓舞青少年，使各族青少年进一步坚定走建设有中国特色社会主义道路的信念，坚持党的基本路线不动摇，增强振兴中华的责任感和使命感。

　　7．大力加强民族团结教育。引导和帮助各族青少年深入了解党的民族宗教政策，正确对待民族宗教问题，引导和帮助他们深刻认识中华民族的振兴需要各民族的紧密团结和共同繁荣，牢固树立汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开的思想。要在各族青少年中广泛开展马克思主义唯物论、无神论和现代科学文化知识教育，大力弘扬科学精神。

　　8．旗帜鲜明地开展反分裂斗争。在一些反分裂斗争形势严峻的民族地区，要针对民族分裂势力和国内外敌对势力对青少年的渗透和影响，采取切实有效的措施，开展针锋相对的斗争，加强对青少年的教育，引导各族青少年立场坚定、旗帜鲜明地反对民族分裂，维护祖国统一。要大力加强社会主义民主法制教育，增强青少年的国家意识和法制观念，养成遵纪守法的习惯，正确行使和履行公民的权利和义务，坚决维护国家利益。

　　9．抓住重要节庆日、重大事件的契机开展教育。重要纪念日、各民族的传统节日、重大事件，是对青少年开展爱国主义教育的良好契机。要抓住这些契机，结合实际开展生动活泼的爱国主义教育，使教育取得实效。要善于结合重要节庆日和重大事件设计开展主题教育活动，把爱国主义教育融入到各族青少年的生活中。

　　三、团结带领各族青少年为促进各民族的共同发展和共同繁荣作贡献

　　10．加快民族地区的经济和社会发展，实现各民族的共同繁荣，是民族地区面临的主要任务，也是民族团结和民族地区稳定的根本保证。加强民族地区青少年爱国主义教育的一个重要任务，就是要团结带领各族青少年为促进民族地区的发展和繁荣作贡献，以爱国主义作为推动青少年投身经济建设和社会发展的强大动力，在改革开放和现代化建设伟大实践中进一步使广大青少年受到教育，经受锻炼。

　　11．团结带领各族青年在西部大开发中发挥生力军作用。实施西部大开发战略，为民族地区的发展和进步提供了重要的历史机遇，各级团组织要响应中央的号召，在西部大开发中充分发挥青年的生力军作用，动员组织各族青年用自己的智慧和汗水，建设美好家园，促进民族地区的发展和繁荣。要引导民族地区青年解放思想，自主创业，为两个文明建设作出积极的贡献。

　　12．为各族青年投身经济建设和社会发展的实践搭建舞台。要大力实施青年创业行动、青工创新创效、青年岗位能手、青年文明号、青年星火带头人、青年志愿者、三下乡活动、乡村青年文化节、保护母亲河、大学生社会实践等活动，为青年投身两个文明建设提供渠道和途径，引导和推动他们立足本职，发愤学习，艰苦创业，把为各民族共同发展和繁荣作贡献落实到实际行动中。
13．大力培养民族地区青年人才。民族地区的发展，需要大批各个方面的建设人才。团组织要发挥聚集人才、举荐人才、培养人才的职能, 为青年人才的成长创造良好的环境和条件, 提供支持和帮助，推动大批青年人才脱颖而出。要在青少年中大力开展新知识、新技能、新科技学习活动，进一步推进青少年新世纪读书计划的实施，努力提高广大青少年的科学文化素质，促进他们健康成长。

　　四、通过必要的礼仪, 强化爱国意识

　　14．爱国主义情感是一个逐渐养成、爱国主义教育是一个不断强化的过程。提倡必要的礼仪，对于增强青少年的爱国主义情感，具有重要的作用。民族地区团组织要结合实际，探索行之有效的礼仪教育活动，丰富礼仪教育的内容，并逐步使之规范化和系统化，发挥礼仪在爱国主义教育中的作用。

　　15．开展有助于培养各族青少年对国旗、国歌、国徽崇敬感的礼仪活动。各级团组织要认真遵守《中华人民共和国国旗法》，严格执行升旗制度，凡属可以升挂国旗的单位和场所，都要积极创造条件，升挂国旗。学校团队组织要坚持升降旗制度。在开学典礼、毕业典礼、运动会等大型集体活动中必须举行庄严、隆重的升旗仪式。广泛开展国旗下宣誓、向国旗献词等活动，丰富升降国旗活动的内容。在大型集会等活动中，要齐唱国歌。要使每个青少年都学会唱国歌，并能理解国歌的内容和国旗、国徽的涵义。

　　16．广泛开展18岁成人仪式教育活动。18岁成人仪式教育活动包括成人预备期教育、成人预备期志愿服务、18岁成人宣誓仪式三个环节。民族地区可结合各民族的实际，形成具有民族特色的成人仪式活动。通过成人仪式教育，要使青少年掌握宪法和法律的有关知识，懂得宪法和法律所赋予的公民权利和义务，增强对国家、对社会、对家庭的责任感，同时通过规定适龄青少年参与一定时间的志愿服务，引导青少年把成年与服务社会有机结合起来。成人宣誓仪式应选择在当地的重要公共场馆、烈士陵园、具有纪念意义的历史遗迹、遗址等地举行，进一步强化爱国主义教育效果。

　　五、大力加强爱国主义教育阵地建设

　　17. 依托阵地开展爱国主义教育，是加强民族地区青少年爱国主义教育的重要途径。要积极创造条件大力加强青少年宫、青少年活动中心、青少年之家、青年科技图书站、青年文化大院、团队活动室、学生俱乐部等各级各类青少年活动阵地建设，依托阵地广泛开展多种形式的爱国主义教育活动，充分发挥阵地在爱国主义教育中的作用。要在党委政府的支持下，把青少年活动阵地建设纳入当地的建设总体规划，有计划地逐步落实青少年活动阵地建设项目。
　　18. 挖掘和利用民族地区的教育资源，普遍建立青少年爱国主义教育基地。要会同文化、文物、民政、园林等部门，在当地的博物馆、纪念馆、烈士纪念建筑物、文物保护单位、历史遗迹、风景名胜和重大建设工程、城乡先进单位等地普遍建立青少年爱国主义教育基地，广泛开展直观、生动、形象的爱国主义教育。

　　19．学校是对青少年进行爱国主义教育的重要场所。学校团组织要积极配合课堂教育，开展丰富多彩的爱国主义教育活动。大、中、小学校的爱国主义教育活动要结合青少年的年龄特点，各有侧重，使学校的爱国主义教育系统化，成为一个循序渐进的过程。要组织学生开展丰富多彩的社会实践活动和实践教育活动，举办生动活泼的主题“冬令营”、“夏令营”，在实践中加强对青少年的爱国主义教育。要充分发挥少先队组织、业余党校、业余团校和各种学生社团的作用，使爱国主义教育贯穿各个方面。

　　20．充分发挥团属新闻舆论阵地在青少年爱国主义教育中的作用。团属报刊杂志、图书音像出版等单位，要大力开展爱国主义教育宣传，出版爱国主义教育作品，在民族地区青少年中切实营造浓厚的爱国主义教育舆论氛围。要充分利用互联网，开辟网上青少年爱国主义教育阵地，进一步拓展爱国主义教育的手段和覆盖面。

　　六、坚持不懈地用爱国先进典型教育引导青少年

　　21．加强爱国先进典型宣传，充分发挥榜样的示范作用。要在民族地区青少年中大力宣传中国历史上涌现出的著名爱国者、民族英雄、杰出人物以及新中国成立以后涌现的英雄模范人物的先进事迹，特别要注意宣传各民族历史上的爱国英雄，同时配合对革命领袖、革命先烈、著名爱国者的纪念活动对青少年进行爱国主义教育，引导青少年向爱国先进典型学习。要在大中小学的教室、图书馆、礼堂等场所，悬挂为中华民族的发展作出杰出贡献的革命领袖、先烈和名人的画像、诗词、格言，企事业单位和街道、乡村的文化站、俱乐部等公共活动场所还可以贴挂一些本地区、本行业、本单位、本部门著名劳动模范的画像、照片，对青少年进行潜移默化的爱国主义教育。

　　22．大力开展表彰先进活动，树立青少年身边的典型。大力表彰各行各业青年先进典型，宣传他们热爱党、热爱祖国、热爱社会主义、岗位奉献、团结进步的先进事迹，为青少年提供可亲、可敬、可信、可学的榜样。进一步加强民族地区青少年爱国主义教育工作先进单位的表彰和宣传活动，继续开展全国各族青年团结进步杰出（优秀）奖的评选表彰活动，发挥这些奖项在教育青少年中的作用。

　　七、动员全团力量共同抓好民族地区青少年爱国主义教育工作

　　23．民族地区青少年爱国主义教育是全团的一项重要工作。没有民族地区的发展和稳定，就没有全国的发展和稳定，没有民族地区的现代化，就不能说实现了全国的现代化。全团要从党和国家的工作全局的高度，从实现中华民族伟大复兴的高度，发扬各族人民同呼吸、共命运、心连心的光荣传统，以高度的政治责任感共同做好民族地区青少年爱国主义教育工作。

　　24．加强各族青少年的交流，加大对民族地区青少年培养的力度。要创造条件，大力开展各族青少年之间的交流，大力开展民族地区青少年和东部、中部地区青少年的交流，增进各族青少年之间的理解与友谊。要开展各民族少年儿童“手拉手”活动，不断扩大结对的范围和规模。要进一步推进民族地区团干部“培养计划”，大力选拔民族地区青年干部到内地和沿海城市挂职锻炼、学习培训。中央团校和有条件的地方团校要继续办好民族地区青年干部培训班，扩大办班规模和范围，培养一大批爱党爱国、具有较高业务水平的民族青年干部。

　　25．开展互结对子、东西互助活动。提倡东部、中部地区省、市团组织和民族地区团组织结成对子，建立对口援助机制，通过项目援助、组织活动、人才交流培训等方式，促进民族地区的青少年爱国主义教育工作。要动员和组织团属新闻宣传、文化出版等部门加强与民族地区团组织的联系，针对民族地区青少年的实际，组织出版以爱国主义为主题的民族语言版青少年读物。共青团青少年活动阵地经费要向民族地区青少年宫建设倾斜。

　　26．动员和组织各地青年通过多种方式踊跃参与民族地区两个文明建设，促进共同发展。希望工程、金桥计划、青年志愿者扶贫接力计划等活动要以民族地区为重点，充分发挥活动在推进民族地区扶贫攻坚中的重要作用。要进一步扩大青年志愿者在民族地区支教、支医、支农、支企等活动的规模和范围，动员和组织有志青年为推动民族地区的发展和进步作贡献。

　　八、努力使共青团在民族地区青少年爱国主义教育中发挥更大的作用

　　27．民族地区青少年爱国主义教育涉及面广，是一项系统工程。民族地区各级团组织要在党委的统一领导下，充分发挥自身的政治优势和组织优势，在青少年爱国主义教育中发挥积极作用，和社会各方面一道共同抓好这项重要工作。

　　28．大力加强团的基层组织建设和团干部队伍建设。基层团组织的建设是共青团做好民族地区青少年爱国主义教育工作的保证。要以“三个代表”重要思想为指导，坚持党建带团建，推动民族地区基层团组织建设，不断增强团组织的吸引力、凝聚力和战斗力，充分发挥基层团组织的战斗堡垒作用。要逐步推广和完善推优入党机制，把优秀团员输送到党的队伍中。培养一支高素质的团干部队伍是共青团做好民族地区爱国主义教育工作的关键。要注意发现和培养优秀团的干部，加强对他们的培训，不断提高他们的思想政治和业务水平，逐步形成一支政治坚定、素质全面、富有战斗力的干部队伍，为落实民族地区青少年爱国主义教育工作任务提供保证。要关心团干部的学习、生活和工作，努力帮助他们解决面临的困难和问题，使他们无后顾之忧，精神振奋地投入工作。

　　29．发挥好各级各类青年组织在爱国主义教育中的作用。在民族地区特别是反分裂斗争形势严峻的民族地区，各级各类青年组织在教育青少年中发挥着重要作用。各级青联、学联、青企协、乡企协、青年志愿者协会等青年组织要进一步发挥广泛联系青年的优势，及时把党和政府的声音传达给各族青少年，把党和政府的温暖传递给各族青少年，认真倾听、及时反映广大青少年的呼声、愿望和要求，广泛团结不同民族、不同职业、不同层次、不同信仰的爱国进步青年。

　　30．积极配合有关部门，努力形成青少年爱国主义教育齐抓共管的局面。要积极配合教育、文化、宗教等部门抓好爱国主义教育阵地建设和队伍建设，抓好扫盲工作和汉语普通话的推广工作，办好有关青少年的广播电视节目，加强对文化市场的管理，防止民族分裂活动和非法宗教活动对青少年的渗透和影响，积极维护青少年的合法权益。要坚持党的领导，推动把爱国主义教育融入学校教育、家庭教育、社会教育的方方面面，努力形成职责明确、齐抓共管的民族地区青少年爱国主义教育工作的良好局面。

　


非诉行政执行案件和解
-----化解行政争议的最佳途径

湖北省宜昌市西陵区人民法院：宁洲平/向建军


内容题要：
本文立足于法学理论与审判实践相结合，总结了笔者多年从事非诉行政执行案件工作经验，对非诉行政执行案件和解的可行性进行了详细分析，提出了非诉执行案件和解应该注意的问题应该坚持的原则。对在非诉执行案件中实际存在的行政争议进行了分析，对怎样通过和解化解行政争议提出了自己的独特见解，举案说明了非诉执行案件具体操作办法，用大量数据和事实论证了非诉执行案件和解是解决行政争议最佳途径。此文对法院执行法官审查与执行非诉行政执行案件有较高的参考价值。


关键词： 执行和解 解决争议 注意事项及操作办法
目前我国处于经济转轨、社会转型的特殊时期，维护社会和谐稳定任务艰巨繁重。胡锦涛同志曾指出：要建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。中央政法委强调推动建立人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，最高法院要求把调解优先、调判结合的工作原则贯穿到执法办案中，努力实现案结事了人和。建立化解行政争议新机制作为行政审判工作、行政非诉执行工作的一项战略任务，社会对之充满期待，各级法院行政审判人员、执行法官积极将协调和解机制运用于审判工作和执行工作，基本建立了行政诉讼案件、非诉行政执行案件调处机制。目前非诉行政执行案件有不断增加趋势，笔者所在的宜昌市法院近四年共审查行政非诉案件2790件，而同期全市法院审结的一审行政诉讼案件只有529件，行政非诉案件较行政诉讼案件数量大得多。如2007年审查行政非诉案件709件，而受理一审行政诉讼案件为167件，行政非诉案件是行政诉讼案件的4.25倍；2008年审查行政非诉案件930件，而受理一审行政诉讼案件为146件，行政非诉案件是行政诉讼案件的6.37倍；2009年审查行政非诉案件627件，而受理一审行政诉讼案件为125件，行政非诉案件是行政诉讼案件的5倍；2010年审查行政非诉案件524件，而受理一审行政诉讼案件为90件，行政非诉案件是行政诉讼案件的5.82倍。从全国范围看，也大致呈现类似的现象。行政非诉案件一般由基层法院审查与执行，许多的具体行政行为在执行过程中才暴露出行政争议存在，这给基层法院如何化解行政争议带来了新的挑战。如果行政非诉案件中存在的行政争议如果得不到化解，会导致行政争议矛盾扩大，行政管理相对人上访增多，甚至出现过激行为，不仅影响行政机关形象，更影响社会稳定。为此，执行法官在承办非诉行政执行案件时应该深切的理解法律条文背后的人文精神和立法精神，做到既严把案件的审理程序、又兼顾案件其他环节的衔接，并在力所能及的范围内积极探索调解途径，解决行政争议。王胜俊指出：案结事了是纠纷解决的最佳效果，“调解优先，调判结合”是实现案结事了的最佳途径 。笔者认为非诉行政执行案件和解是化解行政争议的最佳途径。
一、非诉行政执行案件和解的可行性分析
所谓行政非诉执行案件，是指行政机关作出的具体行政行为生效后，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请复议和提起诉讼，又不履行行政行为确定的义务，由作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为确定的权利人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。非诉行政执行案件的执行能否以和解方式结案，行政诉讼理论界一直存在争议。根据传统的大陆法系传统的行政行为学说认为，行政机关同行政管理相对人的和解行为，是处分公共意志的表现。长期以来，我国多数学者也认为：行政机关是公权力的代表，其自行实施强制行为或者申请法院予以强制，目的在于迫使相对人履行行政义务或达到与履行义务相同的状态。对于行政机关而言，此种权力的行使既是其权利也是其义务。因此，行政机关必须依法行使强制执行权，不得处置或放弃，否则就意味着失职，为行政管理的宗旨所不容。这与只涉及平等主体间权利义务关系，民事法律关系双方当事人在法律许可范围内均有权处分自己实体和诉讼权利的民事执行制度是不同的。故有一部分人认为，根据我国目前法律规定，在行政强制执行过程中不允许进行和解。因为《行政诉讼法》第五十条明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一原则理应在行政机关申请法院强制执行的案件中得到贯彻执行。如果法院在办理非诉行政强制执行案件过程中，允许双方当事人和解，就会与诉讼中不适用调解的原则相矛盾。
笔者不同意上述观点。笔者认为，如果非诉行政执行案件的执行不适用和解，这将给非诉行政执行案件的执行实际操作带来了很多不便。例如，对行政机关申请被执行人拖欠的罚款案件，如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，依据现行法律规定，这种情况只能中止执行，造成大量积案。随着构建社会主义和谐社会理念被普通民众渐渐接受，许多法院在受理非诉行政执行案件的执行后，引入了和解机制，大量非诉行政执行案件的执行以和解方式结案。笔者对以上做法表示认同，因为人民法院对非诉行政执行案件的执行进行和解，既有利于被执行人加强对具体行政行为合法性的认识，又有利于被执行人减少对申请人的抵触情绪，化解行政争议，增强了被执行人对具体行政行为的认可，自动履行具体行政行为。此外还有利于被执行人与第三人之间基础性民事争议的解决，最终节约了诉讼资源，收到了“案结事了人和”的社会效果。在申请人即行政机关作出的具体行政行为存在一定瑕疵的情况下，对非诉行政执行案件的执行进行和解，有利于申请人及时认识到自身行政行为不足所在，并能迅速进行必要弥补，从而更好地保障行政机关依法行政的公信力，化解行政争议。
笔者认为执行和解在非诉执行案件适用有其理论依据。在非诉行政执行案件的执行程序中，引入执行和解制度主要基于两个方面的原因：一方面是行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中拥有较大的行政自由裁量权；另一方面是在行政过程中，追求双方法律地位平等的理念已深入人心，行政相对人可以平等论证论点，求得行政执法的公正、公平。行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。众所周知，我国行政机关及其工作人员拥有较大的自由裁量权。具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。行政机关在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不自动履行具体行政行为引起的。针对这些情形，如果单纯地以强制形式实现之，则不能取得很好的法律效果和社会效果。笔者认为，人民法院在执行非诉行政执行案件过程中，完全可以适用执行和解，使双方在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《中华人民共和国行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。行政执法过程尚且允许行政管理相对人“申辩”与其“对话”，而非诉行政执行案件的具体行政行为是未经人民法院诉讼审判的，在人民法院受理和执行过程中，被申请人也应该享有对行政行为进行充分的协商“申辩”和“对话”的权利。行政机关对被申请人的“申辩”有理的部份，可以通过人民法院调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“执行和解”结束执行程序，这即有利于调动行政机关参与执行的积极性，提高其依法行政的意识和能力；更有利于提高被执行人履行义务的自觉性。
二、非诉行政案件的执行和解应注意的问题
非诉行政案件的执行和解与普通民事、刑事附带民事等案件的和解有本质不同，有其自身特点，在非诉行政执行案件的执行中建立和解制度应充分考虑到非诉行政执行案件的执行的特殊性，不能照搬普通民事、刑事附带民事等案件的和解制度模式。应该注意以下问题。
1、非诉行政案件的执行和解应坚持的原则。
（1）合法性审查原则。非诉行政案件的执行和解不能对法院的合法性审查原则产生动摇与影响。合法性审查是决定被申请执行的具体行政行为是否准予执行的前提条件。合法性审查包括两个方面，一是对被申请执行的具体行政行为合法性进行审查，应当注意的是审查对象不是具体行政行为指向的基础民事争议，而是被申请执行的具体行政行为本身。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第九十三条明确规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在３０日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。该解释第九十五条规定：被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。因此法院受理非诉行政案件的执行后进行调解，必须是经审查后准予强制执行的。二是对申请人与被执行人达成的和解协议的合法性进行审查，和解协议的内容必须符合法律规定。（2）国家公权力的行政权不得处分原则。作为申请人的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中作出具体行政行为是其行使国家法律赋予的行政权的结果。而行政权属于国家公权力范畴，因此被告行政机关行使行政权作出的具体行政行为具有公定力。这种公定力是一种对世法律效力，它并不是仅对行政机关与行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对行政机关以外的任何机关、组织和个人而言的。公定力表现为一种尊重义务，它要求一切机关、组织或个人对行政机关所作的具体行政行为表示尊重，不能任意予以否定。简而言之，即行政机关或法律、法规授权的组织作出具体行政行为，是行政机关的法定职责，行政权的行使在其权限、处理方式、操作程序上都有比较严格的规定，行政机关不得随意处分。因此，作为国家公权力的行政权不得处分也成为依法行政的一项基本原则。非诉行政案件的执行在执行过程中，法院主持调解，不能允许申请人随意放弃权利。（3）被执行人提出申请、申请人自愿原则。非诉行政案件的执行在执行过程中进行和解，不是法定程序，执行员没有依职权行使和解的权利，必须以被执行人提出申请，申请人自愿为前提。一般情况下，被执行人在执行过程中，都是同意协商的，但申请人希望按照原具体行政行为执行。被执行人提出请求和解申请后，执行员先征求申请人意见，申请人同意协商的，执行员才有权利组织双方当事人进行协商。（4）和解协议完全履行原则。一方当事人不履行或不完全履行和解协议的，另一方当事人在法定期限内申请强制执行的，法院应立即进入强制执行程序，执行原生效的行政法律文书。
2、非诉行政执行案件和解具备的条件
非诉行政执行案件和解是法院审判人员或执行人员在非诉行政执行案件执行过程中，找到行政争议症结，通过解决案外的纠纷，在法律许可的范围力争相对人利益的实质性解决，做到案结事了，达到化解行政争议的目的。故非诉行政执行案件和解需要社会各方面的支持和参与，良好的环境。即外部条件：（1）必须坚持党的领导，将非诉行政执行案件执行工作置于党委的领导和人大的监督之下。对涉及社会稳定的敏感案件，主动与党委、人大和政府沟通、协调各方政治优势，争取党委、人大和政府的支持，为行政审判创造了良好的执法环境。（2）对涉及地方党政决策和重大影响的案件，建议一把手要亲自参与协调，通过各部门、各行业的来促进非诉行政执行案件调解力度。（3）通过向行政机关发非个案指导材料等白皮书活动，与行政机关进行典型案例研究等，形成司法与行政的良性互动，减少行政争议。（4）非诉行政执行案件执行过程中，能调则调，发现具体行政行为存在瑕疵又不能裁定不予执行的，尽可能通过司法建议形式，让行政机关自己纠错，减少强制执行，最大限度化解行政争议。非诉行政执行案件和解还必须具备的以下法律条件：(1)非诉行政执行案件的执行和解，必须在执行过程中进行，必须是经审查后准予强制执行的。执行程序尚未开始或者执行程序业已结束的，均不发生执行和解问题。(2)非诉行政执行案件的执行在执行过程中进行和解，被执行人必须有诉讼行为能力。如果当事人一方或者双方不具有诉讼行为能力，就难以体现当事人双方的真实意愿，无法就执行问题达成和解协议。所以，执行和解案件的双方当事人，必须具有诉讼行为能力。但无诉讼行为能力的当事人，可由其法定代理人或者委托代理人行使执行和解的权利，法院应注重审查代理人的代理权限。法院执行员在审查和解协议的内容时，对签订和解协议的代理人的代理权限进行严格审查。由代理人签署的协议，必须有申请人或者被执行人的特别授权，必须注明有执行和解这一代理权限，否则和解协议不发生任何法律效力。(3)法院应注意证据的审查。例如：行政机关申请执行罚款。如果被执行人有履行能力，由执行人员依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被处罚人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被处罚人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。（4）现行法律规定下，法院不能变更或追加被执行人。行政非诉执行案件的标的,是行政机关对行政相对人作出的具体行政行为,应该由行政机关依法确定由哪位相对人承担履行义务,法院无权裁定其它人履行义务，司法权不能代替行政权。目前没有明确的法律规定行政非诉执行案件可以变更或追加被执行人，最高法院司法解释规定是被执行人发生变更、合并等情况的，通知行政机关变更被执行人，由法院审查。故发生行政非诉执行案件中可变更或追加被执行主体的情形,不能通过民事执行类推等方式草率适用。 (5)执行员要做好和解协议笔录。在执行过程中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章后生效。
三、非诉行政执行案件和解的具体操作办法
1、行政机关拥有自由裁量权的具体行政行为和解
行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。自由裁量权具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。劳动保障部门在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚(处理)不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不服具体行政行为引起行政诉讼。针对这些情形，笔者认为，执行上述具体行政行为行政案件，完全可以引入调解，使行政机关在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。如果行政机关对行政管理相对人的“申辩”有理的部分，没有全部采纳，可以通过人民法院在执行非诉行政执行案件过程中通过听证后，调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。这既有利于调动行政机关依法行政的意识和能力；更有利于化解行政争议，做到案结事了。笔者所在法院执行被执行人某公司不履行某劳动部门行政处罚案，某公司因拖欠劳动者工资，被劳社部门立案调查，某公司不按要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证，被执行人对上述的事实无争议，但其认为，现经济形势不好，拖欠劳动者工资事出有因，被告对其罚款20000元承受不起。经审查，对被执行人罚款2000元到20000元属行政机关在法定幅度内自由裁量权，行政机关对被执行人罚款20000元并无不当，依法可以强制执行。但执行法官认为，强制执行不能化解行政争议，该案可以通过行政机关调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。经法院多次对被执行人讲法析理，被执行人充分认识了自己的错误，在此基础上，被执行人请求交纳15000元罚款，余款免交，行政机关表示同意。被执行人交纳15000元罚款后结案，该案的处理有利于社会矛盾化解，提高行政管理相对人自动履行具体行政行为的自觉性，更重要的是消除了“官民隔阂”，改善了司法环境。
2、有瑕疵的具体行政行为和解
行政机关的具体行政行为存在一定瑕疵，但又不足以裁定不予执行，引入和解机制，大大节约社会管理行政资源和诉讼成本。成本的概念是私人部门考察组织运营的一个标准，私人组织为了利润最大化，必须把成本管理纳入到组织管理中来。但是，现代政府的运营也把成本方面的考量作为一个重要因素加以考虑，而且，减少行政成本已经成为现代政府的一项基本追求，是行政目标中的一个重要组成部分。 就我国目前的情况而言，行政成本曾增长趋势，有一部分是政府与社会关系朝着健康的方向发展的结果。在原先政府与社会关系混为一体的条件下，存在着大量的隐性行政成本，政府的许多消耗是没法统计、没法计算的，随着行政改革的深化，政府与社会的关系不断地理顺，一些隐性的行政成本显性化，从而表现出行政成本迅速增长的问题。就此而言，是一件好事。但是目前，我国行政成本的增长也大大地超出了合理性的界限，已受到社会各界的观注。故节约社会管理资源，降低诉讼成本已是审判案件所必须考虑的问题。如西陵法院执行被执行人某公司不服某劳动局行政处理决定案，涉及第三人某乙。基本案情为，某乙在被执行人公司工作，未与被执行人签订书面劳动合同，被执行人亦未按规定为某乙交纳社会保险费，某乙即向被告某劳动局投诉。某劳动局严格按法定程序，以被执行人未与第三人签订书面劳动合同，亦未给第三人缴纳社会保险费为由。根据《劳动合同法》第十条规定、第八十二条第一款和《劳动合同法实施条例》的相关规定、《社会保险费征收暂行条例》第二条、第十二条规定作出了处理决定，即被执行人支付第三人在被执行人工作期间的双倍工资，并为其补缴社会保险费。具体行政行为生效后，行政机关向法院申请执行，法院审查该案发现，某乙在被执行人公司工作的起始时间证据单薄，不够确实充分。因对事实劳动关系起始时间认定是一大难点，合议庭认为，该案的起始时间虽然不能完全锁定，但根据现有证据劳动部门的认定已是最为合理，应该属被诉具体行政行为存在一定瑕疵，又不足以裁定不予执行的情况。假设裁定不予执行，申请人会撤销原处理决定，要求被执行人与第三人就劳动争议纠纷仲裁，这实际是把难题踢出去，而且劳动争议纠纷后，又必将发生劳动争议民事案件，劳动争议解决后，劳动部门还是回到起点，对被执行人行为进行处理，再又引起行政诉讼。真可谓“劳民伤财”。为此，法院在不违反原则的情况下，多次组织被执行人和第三人协调，并要求申请人在场，最后，被执行人和第三人同意协商，被执行人和第三人和解，没有发生新的矛盾。这样处理既有利于提高法院执行效率，又可以节约劳动行政管理成本，还降低了当事人诉讼成本，还可以使行政机关及时认识到自身具体行政行为不足而进行必要弥补，从而达到化解行政争议之目的。
3、被执行人无履行能力的和解
行政机关申请执行金钱内容的。如果被执行人有履行能力，应该由执行法官依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被执行人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被执行人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。笔者特别要谈到的是执行加处罚款问题。依据《行政处罚法》第五十一条的规定，行政机关依法拥有加处罚款的权力，在行政机关申请法院强制执行加处罚款法院受理后。实践中加处罚款大大超出罚款本身的金额是大量存在的，在此情况下，执行法官应该在加处罚款的执行中着重引入和解机制，对相对人积极履行罚款和经济确有困难的，在计算加处罚款的数额上强调行政机关和相对人和解，减免相对人的加处罚款数额。这样做有例于化解行政争议。
实际证明，非诉行政执行案件的和解已成为化解行政争议的最佳途径，2007-2010年，全宜昌市法院共立案审查各类行政非诉执行案件2790件，其中裁定准许执行行政非诉案件2730件，裁定不准许执行60件。其中2007年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件700件，裁定不准许执行9件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行125件，采取和解方式结案344件，强制执行36件，终结执行182件，其他结案方式9件。2008年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件909件，裁定不准许执行21件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行79件，采取和解方式结案655件，强制执行24件，终结执行113件，其他结案方式33件。2009年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件609件，裁定不准许执行18件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行46件，采取和解方式结案511件，强制执行8件，终结执行43件，其他结案方式1件。2010年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件512件，裁定不准许执行12件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行15件，采取和解方式结案417件，强制执行28件，终结执行27件，其他结案方式13件。综上，宜昌市法院近四年非诉行政执行案件和解结案1927件，行政争议均在执行过程中得到了化解，无一行政管理相对人上访，更没有出现过激行为，实现了案结事了人和。必须强调的是非诉行政执行案件和解是通过做人的心理工作，执行法官应该使用心理学中的相关技巧，实现真正的案结人和。笔者认为，应该建立起具有非诉行政执行案件的执行诉讼特点的和解制度，从而使非诉行政执行案件对化解行政争议更有效、更科学。


二0一二年五月二日

附作者基本情况

向建军，女，1962年11月出生，土家族，大学本科学历，现任宜昌市西陵区人民法院行政庭庭长，审判委员会专职委员。在一线从事行政审判十四年。多次在全国、省、市级刊物上发表案例和调研文章,多次获奖。所在行政审判庭近五年二次被评为评为“全省法院行政审判工作先进集体”。 联系电话：18972005929

宁洲平 ，女，1959年9月出生，汉族，大学本科毕业。现任宜昌市西陵区人民法院党组成员、副院长。主管行政审判与行政非诉执行案件十多年。在全国、省、市级刊物上发表案例和调研文章十多篇,多次获奖。2010年被湖北省高级人民法院记“二等功”。联系电话：18972005989


论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。