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辽宁省大连市财政局


大连市本级项目支出预算管理办法


第一章 总 则

第一条为规范和加强市直部门项目支出预算管理，提高资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》，制定本办法。

第二条市本级项目支出预算由市直各部门项目支出预算组成。本办法所称“市直部门”，是指与市财政局直接发生预算缴款、拨款关系的党政机关、社会团体以及企业和事业单位。

第三条本办法适用于市直各部门（单位）项目支出预算编制管理。

第四条项目支出预算是部门支出预算的组成部分，是市直部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。

第五条项目支出预算管理的基本原则：

（一）综合预算、细化预算的原则。项目支出预算要体现预算内外资金、当年财政拨款和以前年度结余资金统筹安排的要求，并按照支出功能分类和支出经济分类分解、细化到末级科目。

（二）科学论证、合理排序的原则。申报的项目应当进行充分的可行性论证和严格审核，分轻重缓急排序后视当年财力状况择优进行安排。

（三）统一组织、分级管理的原则。市财政局负责市级项目支出预算编制的组织工作，市直各部门按照市财政局的要求，负责所属单位项目支出预算的汇总、审核、监督等管理工作。

（四）绩效考评、追踪问效的原则。项目预算要按规定专款专用，不得挤占或挪用。市财政局和市直部门对项目预算的执行过程实施追踪问效，并对项目完成结果进行绩效考评。



第二章项目库管理



第六条项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。

第七条 市财政局统一设计项目库管理系统，制定项目申报文本。

第八条项目库实行分级管理，分为预算单位项目库、部门项目库和财政项目库。

（一）预算单位项目库：市直预算单位按照申报项目支出预算的要求，结合年度工作重点和工作任务，经严格评审、论证及合理排序后纳入市直预算单位项目库。非市直预算单位的支出项目由项目主管部门编入市直一级预算单位项目库。

（二）部门项目库：市直部门对所属预算单位项目支出金额、资金来源、分类科目、论证材料等进行审核，将符合条件的项目纳入部门项目库。

（三）财政项目库：市财政局按照项目支出预算编制要求，对各部门通过项目库提报的项目进行综合评审，结合财力可能，对符合条件的项目按照轻重缓急进行排序，纳入财政项目库。

第九条 纳入项目库中的项目实行滚动管理。年度部门预算批复后，市直部门及单位要对项目进行清理，将未到期的有时限项目和经常性项目自动滚入下一年度项目库，在此基础上，申报下一年度项目支出预算。



第三章项目申报



第十条项目申报需具备以下条件：

（一）符合国家有关方针政策；

（二）符合财政资金支持的方向和财政资金供给的范围；

（三）属于本部门履行行政职能和促进事业发展需要安排的项目；

（四）有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。

（五）项目计划必须按照市财政局要求填报项目申报书并附相关材料。项目申报材料的内容必须真实、准确、完整。

第十一条项目申报分为新增项目和延续项目。新增项目是指本年度新增的需列入预算的项目；延续项目是指以前年度已批准，并已确定分年度预算，需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目。延续项目必须明确项目的起止年限，未经市财政局批准，市直部门不得自行变更项目名称、内容。

第十二条项目按照部门预算编报要求分为市委、市政府已研究确定项目，经常性专项业务费项目，跨年度支出项目（以下统称“前三类支出项目”）和其他项目四种类别。

市委、市政府已研究确定的项目，是指市委、市政府已研究确定需由财政预算资金重点保障安排的支出项目。

经常性专项业务费项目，是指部门为维持其正常运转而发生的大型设施、大型设备、大型专用网络运行费和为完成特定工作任务而持续发生的支出项目。

跨年度支出项目，是指除以前年度延续的市委、市政府已研究确定项目和经常性专项业务费项目之外，经市财政局批准并已确定分年度预算，需在本年继续安排预算的项目和当年新增的需在本年度及以后年度继续安排预算的支出项目。

其他项目，是指除“前三类支出项目”之外，部门为完成其职责需安排的支出项目。

第十三条项目申报文本由项目申报书、项目可行性报告（编写提纲）和项目评审报告组成。

第十四条项目申报文本的填报要求

（一）部门申报当年预算时，应按照市财政局规定，填写项目申报书并附相关材料。

（二）新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目，应当填报项目的可行性报告、项目评审报告。

（三）延续项目中项目计划及项目预算没有变化的，可以不再填写项目的可行性报告和项目评审报告；延续项目中项目计划及项目预算发生较大变化的，应当重新填写项目可行性报告和项目评审报告。

（四）市直部门应当按照市财政局规定的时间报送项目申报材料，项目申报材料的内容必须真实、准确、完整。

第十五条项目申报程序

（一）项目单位应当按照预算管理级次申报项目，不得越级上报。

（二）市直部门对所属单位申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入部门项目库。

（三）根据年度部门预算编制的要求，部门对其项目库中的项目进行排序，对“前三类支出项目”中的延续项目予以优先排序，其他项目按照项目的轻重缓急，择优遴选排序后，统一向市财政局申报。

第十六条 市发改委、科技局、信息产业局、经委、外经贸局、安全生产监督局、建委、城建局、规划局、环保局、教育局、民政局、旅游局、农委、林业局、水务局等具有专项资金再分配权的部门，也要按本办法建立专项资金项目库，实行项目滚动管理，提高年初项目支出预算到位率，增强部门预算的完整性。考虑现状，采取逐年过渡的办法解决。

2009年预算编报阶段，各项目资金主管部门要按照市财政局下达的控制数，至少将30%的资金建立项目库，编入部门和项目库；2010年比率为60%；2011年比率为80%；到2012年，全部建立项目库。



第四章项目审核



第十七条项目审核包括市直部门审核和市财政局审核。审核重点：

（一）申报项目是否符合规定的申报条件；

（二）申报材料是否符合规定的填报要求，相关材料是否齐全等；

（三）项目基本信息是否完整，项目的规模及开支标准是否符合规定，资金来源是否合理，是否按规定编制政府采购预算；

（四）项目排序是否合理等。

第十八条对预算金额较大或专业技术复杂的项目，原则上由财政部门会同项目主管部门组织专家或委托中介机构进行评审。

第十九条 市直部门和市财政局项目审核流程

（一）市直部门：市直部门财务处（或承担财务管理职能的处室）提出本部门项目初审意见，经部门领导审批后报市财政局。

（二）市财政局：按照国家有关方针、政策和市委、市政府工作要求，确定项目预算安排的重点和原则，结合部门工作任务和事业发展目标，并根据年度财力状况和项目排序，核定市本级项目支出预算。

第二十条项目支出预算一经批复，部门和项目单位不得自行调整。预算执行过程中，如发生项目变更、终止的，必须按照规定的程序报批，并进行预算调整。



第五章项目的监督检查与绩效考评



第二十一条市财政局、市直部门以及项目单位要对项目的申报、审核、论证等情况，以及项目实施过程和完成结果进行监督、检查。

第二十二条 预算执行中追加的项目，原则上必须是项目库中当年申报而未安排的项目，否则不予安排。对未按本办法建立项目库的部门和单位，市财政局将不安排其当年项目支出预算，或扣减下年度预算规模；对违反国家有关法律、行政法规和财务规章制度的，依法进行处理。

第二十三条项目完成后，项目单位应当及时组织验收和总结，并将项目完成情况报市直主管部门；市直主管部门要将项目完成情况汇总报送市财政局。

第二十四条市级财政安排的支出项目实行绩效考评制度，考评工作由市财政局会同市直各部门组织实施。绩效考评结果作为加强项目管理及安排以后年度项目支出预算的重要依据。



第六章附则



第二十五条本办法由市财政局负责解释。

第二十六条本办法自编制2009年部门预算起施行。市财政局《大连市本级项目支出预算管理暂行办法》（大财预[2005]321号）同时废止。

对审理劳动争议案件两个问题的讨论

唐正洪

近年来，人民法院审理劳动争议案件的数量呈逐年增多趋势。由于劳动争议案件处理机制的特殊性以及相关立法的滞后性，导致审理劳动争议诉讼案件在适用法律上存在一定难度，审判实务中出现了不少问题，适用法律不统一的现象时有发生。在当前审理劳动争议案件中，突出存在两方面的问题：一是劳动争议仲裁程序与劳动争议诉讼程序的衔接不统一、不规范；二是在处理工伤保险赔偿制度与人身损害赔偿制度两者之间的关系问题上把握不好。本文试就这两个问题及审判对策作一些审判实务方面的讨论。

一、劳动争议仲裁与劳动争议诉讼的关系

（一）劳动争议诉讼应当严格执行仲裁前置制度。

在审判实务中，劳动争议仲裁（以下简称仲裁）前置制度已为广大司法工作者普遍理解和接受，但是仍有个别人员在严格执行该制度上还存有疑意。例如：对劳动争议当事人已向仲裁委员会提出仲裁申请，而仲裁委员会长期不作出仲裁裁决，或者不作出是否受理的书面结论，当事人不得已向人民法院起诉的，对此有人认为可视为争议已经过仲裁前置程序，人民法院应予受理。根据劳动法和相关司法解释的规定，“劳动争议案件经过仲裁前置程序”包括两种情形：一是确实经过仲裁前置程序的情形，即仲裁委员会在实体上作出仲裁裁决；二是视为经过仲裁前置程序的情形，即仲裁委员会在程序上作出不予受理的书面结论（包括裁决、决定、通知书三种形式）。因而，凡当事人已向仲裁委员会提出仲裁申请，而仲裁委员会未作出仲裁裁决或者不作出是否受理的书面结论的，都属于未经仲裁前置程序的情形，人民法院均不应受理。

（二）仲裁与诉讼的衔接问题。

劳动争议处理程序，从仲裁到诉讼有其自身的规范体系和特征性，不能因其在诉讼阶段适用民事诉讼法的规范体系，而完全以民事诉讼的规范和理念来排斥劳动争议处理程序本身的规范和特征。相反，人民法院在运用民事诉讼程序规范处理劳动争议案件过程中，在某些环节上，应当以劳动争议程序规范在诉讼阶段的特殊规定，来影响和改变某些民事诉讼程序原有的规范及理念之具体适用。

1、“不告不理”原则在劳动争议诉讼中的特殊体现。

在起诉与诉讼请求的关系问题上，劳动争议案件的审理具有特殊性，体现在“人民法院应当对劳动争议进行全面审理”这一规定上。不服劳动争议仲裁裁决而诉至法院的当事人一般是仲裁程序中的败诉方，可分为两类：一是在仲裁程序中实体权利未得到保护或未得到充分保护的当事人一方；二是在仲裁程序中被裁决承担责任的当事人一方。以前述第一类“败诉方”作为原告起诉的，其诉讼请求的核心就是保护实体权利，其起诉的目的与诉讼请求之间具有一致性；而以第二类“败诉方”作为原告起诉的，其起诉在实质上并没有什么具体的诉讼请求，其起诉之目的就是不服仲裁裁决而通过起诉使裁决不生效，进而将劳动争议交由人民法院进行审理。对于后一情形，人民法院不得不处理原告未请求的事项，这说明劳动争议诉讼的特殊性影响和改变了“不告不理”原则的具体表现形式。

第一、诉争请求可经由仲裁程序向诉讼程序“移植”而形成。劳动争议诉讼是以仲裁为前置程序的一种特殊程序，已经完成的仲裁程序因素对后续的诉讼程序来说仍然具有某种程序价值意义。“不告不理”原则在劳动争议诉讼中，应当从仲裁与诉讼两个程序的结合中才能得到完整体现。由此产生如何将仲裁程序中的争议事项“移植”到诉讼程序中来的问题，对此人民法院或法官必须充分行使释明权，明确告知双方当事人“仲裁裁决因一方当事人起诉而不生效”、“当事人应针对劳动争议本身提出诉讼请求或者进行反驳，并且承担相应的举证责任”等重要事项，促使当事人将其在仲裁程序中已呈请的诉争请求和提交的证据在诉讼程序中再行提出，从而达到“人民法院对劳动争议进行全面审理”的诉讼要求。

第二、在诉讼中当事人可提出与仲裁诉争内容“具有不可分性”的诉讼请求。根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《劳动争议解释》）第六条的规定，人民法院审理劳动争议案件所要解决的争议内容，既包括已经进行的仲裁程序中反映出来的诉争请求，也包括在诉讼程序中新增的与诉争的劳动争议具有不可分性的诉争请求，也即人民法院审理劳动争议案件，不完全受制于已经经过的仲裁程序中的诉争内容的限制，可以适当超过该劳动争议在仲裁程序中所诉争请求的范围。

第三、当事人的诉争请求应当在诉讼程序中另行提出。不管是在仲裁程序中已提出的诉争请求，还是在诉讼程序中增加的诉讼请求，都必须有赖于当事人在诉讼程序中明确提出来，只有如此才能成为人民法院“全面审理”的对象，否则确实有违“不告不理”诉讼原则。但是，在劳动争议诉讼中，起诉与诉讼请求的提出两者可以相分离，当事人提出诉讼请求的形式可与一般的民事诉讼有所区别。从“人民法院应当对劳动争议案件进行全面审理”的制度规定可见，对于劳动争议来说，只要当事人任意一方不服仲裁裁决而起诉，人民法院就应当对争议进行全面审理，其他没有起诉或者没有反诉的当事人，如果仍然坚持其在仲裁程序中的诉争请求或者另行提出与诉争的劳动争议具有不可分性的诉讼请求的，可直接向人民法院提出该具体的诉讼请求，而不必另行起诉或者提起反诉，并且人民法院应当对各方当事人的诉讼请求一并作出判决。

2、劳动争议诉讼程序应不存在反诉问题。

对于双方当事人均不服仲裁裁决而起诉的情形，《劳动争议解释》第九条规定“先起诉的一方为原告，后起诉的一方为被告，但人民法院应对双方的诉讼请求一并作出裁决”，由此可见，劳动争议诉讼从程序规范上排除了反诉制度的存在。同时，根据反诉的原理，反诉得以成立应当具备三个构成要件：1、反诉是用来抵销本诉的；2、反诉是独立的诉；3、反诉与本诉有一定关联性。因此，在劳动争议诉讼程序中，反诉要得以成立也必须满足上述三个条件。但是，一般而言，那些在劳动争议诉讼中被认为是提出反诉的，其目的往往都是为了反驳本诉，而不是为了抵销本诉。而且，从《劳动争议解释》第六条规定可见，相对于起诉一方当事人的另一方当事人，如果其提出独立于原劳动争议之诉讼请求，则人民法院应告知当事人向仲裁委员会另行申请仲裁，这也从根本上排除了劳动争议诉讼程序存在反诉的可能。因而，劳动争议诉讼在反诉的构成要件上缺乏“反诉是用来抵销本诉”和“反诉是独立的诉”这两个要件，使其无法像一般的民事诉讼程序那样可以容纳反诉制度的存在。

3、起诉与原仲裁裁决效力的关系。

根据有关法律及司法解释的规定，劳动争议仲裁裁决因当事人一方起诉而不发生法律效力。但是也存在仲裁裁决在当事人起诉后经由特定的程序事项而恢复效力的例外情形。根据最高人民法院《关于人民法院对经劳动仲裁裁决的纠纷准予撤诉或驳回起诉后劳动仲裁裁决从何时生效的解释》规定，仲裁裁决在起诉后经一定的程序事项后恢复效力的情形有两种：一是当事人申请撤诉经人民法院审查准予撤诉的；二是当事人因超过诉讼期间而被人民法院裁定驳回起诉的。除此以外，仲裁裁决不存在起诉后经由一定的程序事项而恢复效力的其他情形。在审判实务中，常见人民法院对劳动争议案件经审理认为原仲裁裁决的内容并无不当的情形，对此有的法院按照一般的民事诉讼程序理念处理，即判决驳回不服仲裁裁决一方当事人的诉讼请求，并且认为在该判决生效后原仲裁裁决即视为生效。这种处理方法及认识，与法律及司法解释关于“仲裁裁决因起诉而不生效”的规定相予盾，显然是错误的。正确的作法应当是，对经过全面审理认为原仲裁裁决的内容并无不当的，人民法院应当将仲裁裁决中具有执行内容的部分吸收到判决主文中来。

二、工伤保险赔偿与人身损害赔偿的关系

（一）工伤保险赔偿与人身损害赔偿的程序关系。

在人民法院审理的劳动争议案件中，工伤保险赔偿纠纷居于突出地位，而在人民法院审理的人身损害赔偿案件中，含有雇佣关系因素的纠纷又占有一定比例。依照我国劳动法的规定及其反映的价值取向，对凡含有劳动因素的用工关系或雇佣关系，都应纳入劳动法调整的范围和劳动行政机关行政管理的范围，并且对工伤保险赔偿实行的是无责任补偿原则（有的称为无过错责任原则），这体现了国家立法对劳动者及雇工的特殊保护。因而，对那些在养老、工伤保险等制度较为健全的用人单位工作，订有规范劳动合同的固定工，在其工作过程中发生伤亡事故，按工伤纠纷以劳动争议程序处理，对此争议不大。但是，在审判实务中，工伤赔偿案件或者存在劳动因素的人身损害赔偿案件，较多发生在那些未订立劳动合同的农民工、临时工、雇工等人员身上。对这类案件，如果依照前述劳动法的规定及价值理念，可按劳动争议的工伤赔偿案件处理。但是，如果是以民事法律规范来考量，这类案件又具有雇佣关系的法律特征，从而可以人身损害赔偿案件来处理。虽然，工伤赔偿制度因其适用无过错责任原则且不进行过错相抵，可使一些工人或雇员从中获得某种实体或程序上的利益。但是，工伤保险赔偿纠纷处理机制及程序具有繁琐、复杂、冗长的特点，其在劳动争议诉讼程序之处，还要经历仲裁前置程序、工伤认定程序等等。而那些在法律特征上表现为雇佣关系的农民工、临时工、雇工等人员，他们较少有时间、精力和现实条件来承受工伤保险赔偿争议处理机制繁琐、复杂、冗长的程序过程，工伤保险赔偿争议处理机制对他们来说已经失去了特殊保护的价值意义。因而，应当允许他们根据具体情况，选择是按工伤赔偿制度求偿，还是按人身损害赔偿制度求偿。

《最高人民法院公报》公布的“刘明诉铁道部第二十工程处第八工程公司、罗友敏工伤赔偿纠纷案”（1999第5期）等几个典型案件，均是把那些依照劳动法的规定应当适用劳动法调整的、未订立劳动合同的用工关系，作为雇佣关系而以民事法律规范处理伤亡事故的赔偿问题。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《人身损害赔偿解释》）第十一条明确规定“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任”，这体现了对人民法院审理前述案件审判经验的总结。但是，该《人身损害赔偿解释》第十二条第一款规定“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，劳动者或者其近亲属向人民法院起诉请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理”，该规定的内容与我国劳动法确立的将具有劳动因素的用工或雇工关系均纳入劳动法调整和保护的政策相一致。但是，如果严格执行该规定，则最高人民法院公布的前述案件就应当按劳动争议处理，即应当经仲裁前置程序和工伤认定程序，而不能作为人身损害赔偿案件由人民法院直接受理。因此，对该规定可以理解为是与我国劳动保护政策保持一致的一种政策性宣示条款，在审判实务中应当谨慎适用。

（二）工伤认定问题。

工伤保险制度是劳动法背境下的特定事物。在我国，工伤认定是劳动行政关机的职权行为，当事人对工伤认定不服，可以提起行政复议以及行政诉讼。因而，对工伤认定必须依照法定程序进行，人民法院审理劳动争议案件不得违背相关规定而对是否构成工伤的问题作出自己的认定，同时对那些由劳动能力鉴定委员会作为的“工伤等级认定书”等也不能作为工伤认定的结论。

在审理工伤赔偿案件中，时常发现未经工伤认定的情形。有观点认为，对于用人单位对构成工伤无异议的案件，不必经由劳动行政机关的工伤认定程序，可由人民法院直接作出已构成工伤的认识判断，并作出工伤赔偿判决。这种观点值得商榷：第一、是否构成工伤的问题与是否按工伤赔偿标准进行赔偿的问题是两回事，对于虽未经工伤认定但当事人协商同意按工伤标准进行赔偿的，当然可从其自愿，但是人民法院不宜因当事人认可构成工伤而作出已构成工伤的确认判断；第二、对于已参加工伤保险的，工伤保险赔偿金由两部分组成，一是由社会保险经办机构支付的部分，二是由用人单位支付的部分，对其中应由用人单位支付的赔偿金部分自然可以依从当事人的意思自愿，但对于应由社会保险经办机构支付的部分，则必须依赖于劳动行政机关的工伤认定才能支付，在这种情况下，如果人民法院自行作出构成工伤的确认，就有可能与劳动行政机关依职权作出的工伤认定结论相矛盾。因而，对于未经工伤认定，不管当事人对是否构成工伤问题有无争议，人民法院均不能或不宜直接作出工伤认定或工伤赔偿的判决。对于未经工伤认定，但要求按工伤纠纷处理的案件，可以两种方法处理：一是中止对案件的审理，以等待劳动行政机关的工伤认定结论；二是驳回当事人的起诉，告知当事人向劳动行政机关申请工伤认定。

（三）工伤保险赔偿与人身损害赔偿的竞合。