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中国发展货币市场基金的法律思考

王晓君*


内容提要：
2003年9月13日，证监会主席尚福林在基金联席会议上明确表示支持货币市场基金的推出。9月21日，证监会给各家基金公司下发了《货币市场基金管理暂行规定》征求意见稿。本文旨在此背景下，对货币市场基金的产生和发展作大概论述，以及对中国发展货币市场基金从法律角度加以思考和分析。
关键词： 基金 货币市场基金 金融监管 立法

在经济的不断发展过程中，货币体系的金本制度崩溃以来，金融领域的不断创新，金融衍生工具的推陈出新使得整个金融体系不断换血。阿诺德.希尔吉认为,金融创新指改变了金融结构的金融工具的引入和运用.金融工具的创新是最普遍、最基本的类型。 从美国“Q条例” 的出现到其很快的退出金融监管体系，我们不难看到任何关于经济制度和法律的创新也是必不可少的。目前在开放式基金在国内得以准入的情况下，货币市场基金又将推出，国内关于货币市场基金的争夺战看来即将落下帷幕，博时、华安和招商三家公司有望成为首批获得牌照的货币市场基金管理公司。货币市场基金的设立将极大地推动中国机构投资者的发展，并促使货币市场和资本市场实现连通。但是，根据美国的经验和中国的现实，国内的银行业和货币政策当局也将因此承受巨大的冲击。相关的政策和法律法规规范还有待创建，我们对此的法律研究刻不容缓，鉴于笔者的学识粗浅，本文仅就中国推行货币市场基金作一些法律思考。
一、货币市场基金概述
（一）货币市场基金的发展
美国是货币市场基金的发源地，也是目前货币市场基金发展最成熟、资产规模最大的国家。所谓货币市场基金(Money Market Funds ，MMF)，是指以货币市场工具为投资对象的基金。投资对象主要包括：短期国债、商业票据、大额可转让存单、回购协议、银行承兑汇票等货币市场工具。
在货币市场基金出现之前，美国个人投资者往往难以进入货币市场，获得高的收益。为了限制商业银行的恶性竞争，美国国会对商业银行存款利率规定了上限，这就是所谓的"Q条例"。该条例规定，银行对于活期存款不得公开支付利息，并对储蓄存款和定期存款的利率设定最高限度。后来，“Ｑ条例”变成对存款利率进行管制的代名词。１９８０年，美国国会通过了《解除存款机构管制与货币管理法案》，揭开了利率市场化的序幕。此后的６年中，美国分阶段废除了“Ｑ条例”，而于１９８６年３月实现了利率市场化。
　　应该说，在美国利率市场化的过程中，包括货币市场基金在内的多种货币市场工具功不可没。从美国的经验看，金融创新推动了金融监管体制的变革，并对宏观经济产生了良性的影响。
1971年货币市场基金的出现极大地改变这一状况。1971年，华尔街两名证券商正式创立了货币市场基金。美国创建货币市场基金的最初动因源于上世纪70年代的“Q条例”废除后产生的利率歧视。“Q条例”的核心思想是以低利率促使经济扩张。 金融创新的成本不低，但极易模仿，且被超越的周期很短。同业之间很快可以借鉴，可以模仿。 货币市场基金诞生后，对美国基金市场产生了重要意义。1981年、1982年，在美国的基金市场上，货币基金占基金市场70%左右的份额，最高曾达到73%。可以说，是货币基金挽救了整个美国的基金市场。从美国货币基金发展的历程来看，经济陷入滞胀是货币市场基金最初大受欢迎的重要原因。因为在经济前景不明的情况下，人们更钟情于安全、稳定的投资方式。
（二）货币市场基金的特征
我们从货币市场基金的发展过程中，不难看出这一投资基金类型的如下基本特征：
1．货币市场基金属于专门以货币市场工具为投资组合对象的追加型投资基金。货币市场基金有着共同投资基金的一般组织形式与基本特点，即也是一种以信托原则为前提的间接投资方式，基金投资者、基金管理者与基金资产托管者及其相互间的关系原则也是一致的；
2．货币市场基金的收益较为稳定。由于货币市场基金投资的对象，是一些期限较短、流动性较高、风险相对较小的货币工具；
3．货币市场基金一般为开放型基金。从前面我们一再分析到的可以看出，70年代货币市场基金在美国出现之时，就形成了一种惯例性的规定，即允许基金凭证持有者据其持有的金额签发支票变现，犹如活期储蓄，当然，投资者也可以根据情况和自己的需要，按基金资产净值认购新的凭证单位，增加投资，因而是一种典型的开放型投资基金。这里，货币市场基金之所以基本采取开放型，也与其投资组合对象有关，因为投资的各种货币工具期限都非常短，交易差价相对较小，收益并非象那种股权投资基金一样变动幅度较大，如果不给予一种灵活变现和随时进出的方便，就不会有多少资金投资货币基金，因为人们会自然转向传统的已经习惯了的商业银行储蓄形式，所以，为了增加吸引力，取得与存款货币金融机构储蓄一样的方便与灵活性的同时，又可提高收益率，货币市场基金也必须采取较为开放式的组织形式；况且，从70年代末到80年代末，市场利率一直处于上升趋势，货币市场基金相对受到利率管制的传统储蓄方式具有较大优势，如果采取封闭式的组织形式，在这种市场利率上升环境中，也不利于基金管理机构不断增加新进资金量，扩展其规模和影响。因此，从货币市场基金自身发展的主动性角度看，也宜于采取开放式；
4．投资货币市场基金的目的多元化。货币市场基金的产生与发展过程显示，这一基金类型是一种最为成功的金融创新形式之一，因为其产生时的最主要目的是为规避当时的利率管制和减少对中央银行交存法定准备金所产生的相对机会损失，也就是，货币市场基金首先是一种为规避金融管制、获取较高收益而存在一种投资方式；有些货币市场基金的投资组合对象全部是国库券，这除了同样获取国库券市场上的较高流动性与稳定收益外，更主要是为了避税之需，因为投资国库券是可以免税的，这对于那些高收入的公众个人与拥有大量收益的机构来讲，更为重要；
5．在对货币市场基金的管理中，清算要求较高。由于货币市场基金多采取开放式，而且允许投资者随时据以签发支票用于转帐或支付，投资组合中工具期限也较短，因而一般地，每天都要进行资产价值的评估与清算，以便知晓基金资产的净值，使投资者能够随时追加投资或者退出。由此，资产与资金的评估与清算工作必须跟得上，并设置一定量的窗口，方便投资者进出。但由于这些管理工作是消耗成本的，所以，为了使得单位成本降低到应有水平，货币市场基金的发起规模应当足够大，以便产生规模收益；
6．风险较小。由于货币市场基金将大量小额资金集中起来统一投资到原本风险就较小的货币市场工具，通过规模组合的方式，使各种货币市场工具在流动性上互补，从而使投资货币市场基金的风险降到微不足道的水平。与股票、债券投资基金相比，货币市场基金的收益比较稳定；
7．交易不收手续费，管理费也较低。
（三）美国对货币市场基金的法律规范
美国投资基金是美国法规管理最严格的经济实体，投资基金不仅要对证券交易委员会、各级管理层、基金持有者公开披露其所有信息，增加透明度，而且其运作的全过程也要受到严格的监管。比如，《1933年证券法》要求基金公司向证券交易委员会提交有关基金所有情况的申报说明书以供备案，同时要求基金公司提供近期招股说明书，详细说明基金管理、投资策略、目标以及其他必要资料，并且还对基金广告的类型和内容进行了限制；《1934年证券交易法》规定了在购买和销售基金份额方面的各种反欺诈条例，规定投资基金发行及经销要受到证券交易委员会和国家证券交易商协会的监管；《1940年投资咨询法》对投资基金投资咨询者的各种活动进行了明确的规定；《1940年投资公司法》规定投资基金必须向证券交易委员会报批，在禁止自营、防止利益冲突、保持资产完整、避免基金公司和持股人不合理的收费或付费等方面也都制定了详细的条例。健全的法律规范对美国投资基金安全运作和稳定发展发挥了较好的制度保障作用。
二、我国货币市场基金的发展
（一）自1991年"珠信基金"和"武汉基金"设立以来,目前基金发展已经进入了关键时刻── 产品比较单一、销售渠道正在制约基金市场的发展。1997年11月14日，《证券投资基金管理暂行办法》出台，中国证券市场开始步入激情四射的“新基金时代”。2003年9月13日，证监会主席尚福林在基金联席会议上明确表示支持货币市场基金的推出。9月，好消息接踵而至。先是央行行长周小川提及发展货币市场基金的思路，接着央行货币政策司副司长穆怀朋明确提出，央行今后将重点发展货币市场基金。9月13日，证监会主席尚福林在基金联席会议上，对货币市场基金表示支持；9月21日，证监会给各家基金公司下发了《货币市场基金管理暂行规定》征求意见稿。10月15日,银监会副主席唐双宁公开表示,银监会将支持一切合法金融创新。此语意味深长。从美国的基金发展历程看，可以说，货币市场基金在一定程度上挽救和推动了其整个基金产业。 （二）在短短的10多年中,我国的基金业虽然得到了较快的发展,但与美国基金业相比,差距是十分明显的: 1.基金规模较小、基金形式单一。从组织形式上看，我国目前发行的基金中绝大多数为封闭式基金，1997年以前发行的75只基金全部为封闭式基金；1998-2001年新成立的基金中，封闭式基金有48只，开放式基金仅有3只。2.基金的投资领域不确定。美国的基金的投资领域绝大部分都是单一且清晰的，如股票基金、债券基金、货币市场基金等，投资目标细化、投资对象集中。而我国1997年以前的基金除投资于股票市场、国债市场以外，还涉及房地产市场、期货市场、高新技术项目等；1997年以后设立的基金主要投资于股票和债券等，基本上都是"全能基金"，投资目标不清晰。3.基金风险较大。由于基金大多以封闭式为主，且主要投资于资本市场，投资者只能通过二级市场交易保持其流动性，由此也就决定了基金的整体风险较大。综合而言，这些基金的整体风险与宏观经济因素、资本市场的整体表现以及投资项目的表现密切相关--当宏观形势不好、资本市场走低、投资项目亏损时，这些基金投资者缺乏备选的投资品种，从而可能被套。这意味着我国目前的投资基金结构不能很好地规避投资风险。4.基金角色不清。基金的投资原则是为投资者规避风险、谋取收益，由于目前我国的基金绝大多数都是封闭型的、投资领域不确定、流动性较差，所以，这些基金实际上扮演的是为企业提供长期融资的角色，投资者则往往把基金当作一种债券来投资、或者当作股票来炒作，从而扭曲了基金的本来意义。 三、货币市场基金法律思考
金融的创新，随之而来的是法律和制度的创新，制度和法律的创新一样为金融创新创设必要的条件和空间。从货币市场基金的开放式基金优势我们不难理解市场对其所表现出的关切和欢迎，更何况中国证监会周小川主席有言在先，对于基金要“超常规、创造性地发展”。然而，仅有官方的支持与民间的热情并不意味着就能把事情办好，毕竟开放式基金与以前的封闭式基金还存在差异，原有的法律规范本就有待完善，封闭式基金在实践中所反映出的问题表明在开放式基金正式运作之前需采取妥善措施加以解决，以避免重蹈覆辙。因此，对开放式基金的监管以及相关法律问题的研究就显得十分重要和迫切。事实上全国政协经济委员会副主任刘鸿儒所强调的基金发展应“从严监管、规范运作、稳步推进、大胆创新”，也正体现了这样的要求。
（一）应该说，1997年11月国务院批准、证券委发布的《证券投资基金管理暂行办法》已为开放式基金的发展预留了法律空间。《暂行办法》第6条明确规定：“基金发起人可以申请设立开放式基金，也可以申请设立封闭式基金。”此外，第7、13、14、26、55条也都针对开放式基金作出了相应的规定。不过，总的来看这一法规涵盖面广，概括性强，规定得较粗，特别是对开放式基金的一些具体问题缺乏调整规范，适用上也存在缺陷。
　　今年10月12日，中国证监会发布《开放式证券投资基金试行办法》(以下简称《试行办法》)，进一步完善了开放式基金的法律体系，预示着基金业的试点将进入由封闭式逐步转向以开放式为主的新阶段。此外，管理层对待开放式基金的态度、相关考虑以及未来更高层次法律规范的走向，也可从《试行办法》中初窥端倪。
（二）2003年9月中旬证监会主席尚福林明言表示支持货币市场基金的推出，并在其后根据现行的《证券投资基金管理暂行办法》和《开放式证券投资基金试点办法》的有关规定，制定《货币市场基金管理暂行规定》（征求意见稿）。
《货币市场基金管理暂行规定》（征求意见稿）相关规定：
1、凡是基金的名称中包括“货币”、“现金”、“流动”、“短期债券”、“现款”等类似术语的基金，都要符合该《暂行规定》的要求。《货币市场基金管理暂行规定》（征求意见稿）规定了货币市场基金的投资范围。明确指出：货币市场基金主要投资于货币市场工具，具体包括以下的金融工具：现金；银行定期存款、协议存款或大额存单；剩余期限小于397天的短期债券；期限在一年以内的债券回购；中央银行票据；银行承兑汇票；经银行背书的商业承兑汇票以及证监会认可的其他具有良好流动性的金融工具。货币市场基金不能投资于高风险的金融品种，在征求意见稿中对货币市场基金的投资方向也有一定的限制，如不得投资于股票、长期债券、信用等级在AAA级以下的企业债券等。
2、对已经递交货币市场基金申请的审批主要有四道程序：申请材料上报；证监会审核；专家咨询委员会评议；批准通过。此外，银监会将对提交申请待筹的货币市场基金出具意见。这里可以看到管理层对推出货币市场基金还是非常的谨慎。在进一步立法的过程中还应当注意细化审批的责任和权利限制。　　
（三）对发展MMF的几点建议：
1、根据目前的情况，由于相应法律和监管措施的缺位，由于各利益主体之间的利益难以协调，加上诸如国有银行改制、抵押贷款证券化、存款保险制度等还未完成。为避免因MMF造成的冲击，比如最直接的影响是银行面临储蓄分流、货币政策面临冲击，在没有完全做好准备的情况下，货币市场基金的规模和投资范围自然也应循序渐进。
2、货币市场基金尽管在我国尚未问世，但它在西方已存在几十年，已经形成一套成熟的运作机制，我国引进这一基金类型，在运作机制等技术环节方面，不可能与国际惯例差别太大，而且这种引进也容易。但出了纠纷，则不能按他国法律予以裁决。所以，法规制定应当先行，这尽管看起来有悖常理，却正是转型国家在很多领域中尤其是学习西方市场机制时所首先应予以注意的，也就是，制度安排是最需要的。
3、应当尽快建立中国清算银行，建立与之相配套的清算机制。加速《基金投资法》的起草和制定。《基金投资法》应当明确货币市场基金的设立原则，各方当事人间的关系，货币市场基金的投资领域，管理原则，分配制度，会计核算原则，监管体制，风险控制原则，以及违规处罚措施等从法律上先加以规范。
四、结语
任何一项新制度、新工具的推出都意味着现有利益格局的重新洗牌，博弈各方也必定有喜有忧。“快鱼吃慢鱼”取代了“小鱼吃大鱼”的经济竞争模式。谁先抢占了市场的先机，谁就取得了瓜分市场奶酪的优先权。培养有实力的资本市场参与者，在与国际强手的竞争中抢得先机；也为履行对外承诺、允许境外资金入市提供一个较为稳妥的渠道。无论是作为基金的创新品种还是银行的系列产品，货币市场基金的推出都具有深远的意义。当然制度的指引和法律规范的规范就起到良性的导航作用。在我国基金业发展的短短时间内，相关的制度和法律规范的建设尤为重要，不能盲目求快，否则，市场一旦失去应有的规制，无疑会造成无法预计不仅仅是社会效益的损失。因此，应当及时启动相关的法律专题研究，加快《基金投资法》的出台。以便使货币金融市场更加健康和规范的发展。



教育部


教育部办公厅关于转发《中共教育部党组关于落实部党组成员党风廉政建设岗位责任的意见》的通知


2004-12-21



教监厅［2004］5号

　　为进一步加强教育部党风廉政建设，中共教育部党组对其成员提出了落实党风廉政建设责任制的要求，明确了在党风廉政建设中各自应负的岗位责任。现将《中共教育部党组关于落实部党组成员党风廉政建设岗位责任的意见》转发给你们，请对执行情况予以监督。

　　党风廉政建设责任制是深入推进反腐倡廉工作的重要制度保障。各级党政领导干部要充分认识落实党风廉政建设责任制的重要性，带头落实责任制，一级抓一级，层层抓落实。党政领导班子主要负责同志要对党风廉政建设和反腐败工作负总责，领导班子其他成员要抓好分管部门和单位的反腐倡廉工作，对责任范围内的党风廉政建设负直接领导责任。要不断丰富和完善责任制的内容，加强监督检查，认真解决本部门、本单位存在的责任不明确、考核不认真、追究不到位等问题，促进责任制落到实处。

　　中共教育部党组关于落实部党组成员党风廉政建设岗位责任的意见

　　根据中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》和《教育部关于执行党风廉政建设责任制的实施办法》的要求，结合实际情况，对落实教育部党组（以下简称部党组）成员党风廉政建设岗位责任提出以下意见：

　　第一条　部党组对教育部及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作负全面领导责任，部党组书记负总责，部党组成员按照分工对分管部门和单位的党风廉政建设以及分管业务范围内的行风建设各负其责。

　　第二条　中央纪委驻教育部纪检组（以下简称驻部纪检组）协助部党组组织协调教育部及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作，对部党组及其成员贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况进行监督检查。部党组及其成员支持驻部纪检组履行职责，自觉主动地接受监督。

　　第三条　部党组书记对部党组的党风廉政建设负直接领导责任，认真履行党风廉政建设责任制规定的各项具体责任。

　　（一）担任部党风廉政建设领导小组组长，负责教育部及所属系统党风廉政建设和反腐败工作的领导及组织协调。召开部党风廉政建设领导小组专题会议、研究重大问题，每年至少一次。

　　（二）将教育部及所属系统党风廉政建设和反腐败工作列入教育事业发展规划和部党组工作的重要议事日程，全面部署工作，过问重大问题。

　　（三）组织、督促部党组学习贯彻党中央、国务院、中央纪委关于党风廉政建设和反腐败工作的重要会议和文件精神。团结、带领部党组其他成员全面贯彻落实党的路线、方针、政策和决议，执行国家的法律、法规和国务院的决定、命令，维护和遵守党的纪律。

　　（四）监督部党组其他成员执行党风廉政建设责任制和落实党内监督各项制度，主动听取他们关于分管范围内党风廉政建设情况的汇报，每年至少一次。

　　（五）支持纪检、监察、审计机关按照规定职责开展工作。

　　（六）发现部党组其他成员廉洁自律方面存在问题时，要及时提醒，促其纠正。

　　第四条　部党组其他成员向党组书记负责，认真履行党风廉政建设责任制规定的各项具体责任。

　　（一）领导并监督分管部门和单位贯彻党的路线、方针、政策和决议，执行国家法律、法规和国务院决定、命令，维护和遵守党的纪律，落实教育部党风廉政建设和反腐败工作部署。

　　（二）督促分管部门和单位学习党中央、国务院、中央纪委关于党风廉政建设和反腐败工作的会议和文件精神，开展反腐倡廉教育活动。

　　（三）督促分管部门和单位的领导班子及其成员严格遵守廉洁自律规定，认真执行党风廉政建设责任制，加强党风廉政制度建设。主动听取分管部门和单位主要负责人关于本部门、本单位党风廉政建设情况的汇报，每年至少一次。

　　（四）支持纪检、监察、审计机关按照规定职责开展工作，坚决制止和查处直接管辖范围内发生的明令禁止的不正之风和严重违纪违法问题。

　　（五）根据部党组的安排和要求，对分管部门和单位的新任主要负责人进行任职谈话，把贯彻执行民主集中制、廉政勤政方面的要求和存在的问题作为谈话重要内容；发现分管部门和单位的负责人廉洁自律方面存在问题时，要及时提醒，促其纠正。

　　（六）担任部党风廉政建设领导小组副组长的党组成员，协助组长组织协调教育部及所属系统党风廉政建设和反腐败工作。

　　第五条　实行部党组及其成员党风廉政建设情况沟通制度。

　　部党组书记应与驻部纪检组组长沟通情况；部党组其他成员应向党组书记或驻部纪检组组长沟通情况；部党组书记可与驻部纪检组组长共同或分别向部党组其他成员沟通情况。

　　需要沟通的党风廉政建设情况一般包括以下内容：

　　（一）分管部门和单位发生违纪违法问题的重要情况；

　　（二）党风廉政建设和反腐败工作部署及落实中需要协调的情况；

　　（三）监督、检查和调研中发现的有关党风廉政建设和反腐败工作的重要情况；

　　（四）其他需要沟通的情况。

　　第六条　实行部党组成员党风廉政建设情况报告制度。

　　（一）部党组书记按照有关要求向中共中央、国务院和中央纪委报告教育部及所属系统党风廉政建设和反腐败工作情况。

　　（二）部党组成员按照有关规定向部党组和驻部纪检组报告个人重大事项。

　　（三）部党组成员按照有关规定述职述廉。

　　（四）部党组成员对分管范围内发生的严重违纪违法问题应及时向党组书记和驻部纪检组组长报告。

　　第七条　部党组及其成员违反党风廉政建设责任制的有关规定，对严重违纪违法问题隐瞒不报、压制不查；直接管辖范围内发生重大案件致使国家、集体资财和人民群众生命财产遭受重大损失或者造成恶劣影响等，将受到责任追究。